I SA/Wr 587/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, Sędziowie sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Barbara Głowaczewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 października 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi A we W. (dalej: Skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: SKO) z [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję SKO z [...] r. (nr [...]), odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji SKO z [...] r. (nr [...]), którą uchylono w części decyzję B sp. z o.o. z [...] r. (nr [...]) określającą Skarżącej wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do 69 nieruchomości za okres od 1 października 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. i orzeczono w tej części co do istoty sprawy oraz utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Z akt sprawy, które zostały uzupełnione na etapie postępowania sądowoadministracyjnego o brakującą decyzję ostateczną SKO z [...] r. nr [...] wynika, że pismem z 16 stycznia 2019 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji ostatecznej na podstawie art. 258 § 1 pkt 1 w zw. z § 1a i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.; dalej: O.p.). Jako powód bezprzedmiotowości rzeczonej decyzji Skarżąca wskazała brak zaległości za okres objęty tą decyzją, co zostało poświadczone przez właściwy organ - Urząd Miejski W. Wydział Podatków i Opłat (dalej: Wydział Podatków i Opłat) w piśmie z 10 stycznia 2019 r. SKO, decyzją z [...] r. (nr [...]), odmówiło stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji ostatecznej. Podkreślając, że decyzja w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami ma charakter deklaratoryjny SKO stwierdziło, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że fakt wygaśnięcia zobowiązania przez jego zapłatę, nie pociąga za sobą konieczności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określającej to zobowiązanie. Decyzja ta na skutek jej wykonania nie stała się bowiem bezprzedmiotowa. W konsekwencji SKO przyjęło, że nie zaistniała przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zarówno wskazana przez Skarżącą, jak i żadna inna z przesłanek wymienionych w art. 258 § 1 O.p. W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 258 O.p. poprzez odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji SKO z [...] r. pomimo tego, iż decyzja ta jest bezprzedmiotowa, a podstawą stwierdzenia wygaśnięcia jest pismo Wydziału Podatków i Opłat z 10 stycznia 2019 r. oraz wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r. II FSK 1980/16 stwierdzający nieważność uchwały Rady Miejskiej W. z 5 lipca 2012 r. nr XXIX/657/12 w przedmiocie upoważnienia B sp. z o.o. do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku (dalej: uchwała RM z 5 lipca 2012 r.) oraz organ I instancji (B) i SKO nie byli legitymowani do wydania decyzji, likwidacja spółki B i powstanie Wydziału Podatków i Opłat; 2) art. 258 O.p. w zw. z art. 120 i art. 122 O.p. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieudowodnienie i niezastosowanie w niniejszej sprawie zasady praworządności, poczucia pewności prawa, interesu prywatnego i publicznego oraz doprowadzenie do tego, iż rozliczenie decyzji z [...] r. przez Wydział Podatków i Opłat może być w każdym czasie podważone jeżeli w obrocie prawnym będzie istniała decyzja SKO z [...] r. Skarżąca podniosła również, że decyzja SKO z [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z [...] r. nr [...], SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie SKO stwierdziło w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości decyzji ostatecznej z uwagi na uregulowanie określonych nią należności. Wyjaśniło, że przesłankę tę należy rozumieć jako powstałą w wyniku ustania prawnego bytu elementu stosunku materialno-prawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej - z powodu ustania bytu podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, a także z powodu zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji lub zmiany w stanie prawnym w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. SKO uznało zatem, że podana przez Skarżącą okoliczność braku zaległości z tytułu należności wynikających z decyzji ostatecznej z [...] r., nie świadczy o bezprzedmiotowości tej decyzji. SKO jednocześnie ustaliło, że nie wystąpiła żadna inna przesłanka wskazana w art. 258 § 1 pkt 2 - 4 O.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na ww. decyzję SKO z [...] r. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie: 1) art. 258 O.p. poprzez odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji SKO z [...] r. pomimo tego, iż decyzja ta jest bezprzedmiotowa, a podstawą stwierdzenia wygaśnięcia jest pismo Wydziału Podatków i Opłat z 10 stycznia 2019 r. oraz wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1980/16 stwierdzający nieważność uchwały RM z 5 lipca 2012 r. oraz organ I instancji (B) i SKO nie byli legitymowani do wydania decyzji, likwidacja spółki B i powstanie Wydziału Podatków i Opłat; 2) art. 258 O.p. w zw. z art. 120 i art. 122 O.p. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieudowodnienie i niezastosowanie w niniejszej sprawie zasady praworządności, poczucia pewności prawa, interesu prywatnego i publicznego oraz doprowadzenie do tego, iż rozliczenie decyzji z [...] r. przez Wydział Podatków i Opłat może być w każdym czasie podważone jeżeli w obrocie prawnym będzie istniała decyzja SKO z [...] r. Skarżąca zarzuciła też, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podtrzymała ponadto zawarte w odwołaniu zarzuty wraz z ich uzasadnieniem. Tak stawiając zarzuty, Skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] r., stwierdzenie wygaśnięcia decyzji SKO z [...] r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych; bądź o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] r., uchylenie decyzji SKO z [...] r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca argumentowała, jak w odwołaniu, że podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej z [...] r. jest uregulowanie wszelkich należności z niej wynikających. Następnie wskazała, że powołany przez SKO wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt I SA/Gl 1346/16 potwierdza niecelowość i zbędność ww. decyzji ostatecznej, ponieważ nie tylko jest niezgodna z zasadą praworządności ale też z interesem publicznym oraz prywatnym. Skarżąca podkreśliła, że po wydaniu decyzji z [...] r. doszło do nieodwracalnych zmian prawnych oraz faktycznych, czego przykładem jest pominięty przez SKO wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1980/16, skutkujący likwidacją spółki B, która wydała jako organ I instancji decyzję w sprawie opłat za odpady komunalne oraz powstaniem w jej miejsce Wydziału Podatków i Opłat, który sporządził pismo z 10 stycznia 2019 r. W ocenie Skarżącej, pozostawienie w obrocie prawnym rzeczonej decyzji z [...] r. stwarza wiele problemów i niebezpieczeństwa, ponieważ z jej powodu, w każdym czasie można podważyć stanowisko Wydziału Podatków i Opłat o spłacie zobowiązań ujętych w tej decyzji. Rzeczona decyzja nie może być więc traktowana jako autonomiczna w kontekście stanu obecnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 24 czerwca 2019 r., złożonym w związku z doręczeniem pełnomocnikowi Skarżącej odpisu odpowiedzi na skargę, podtrzymano skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie była zasadna. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że istniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia ww. ostatecznej decyzji SKO z [...] r. z powodu jej bezprzedmiotowości. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 258 § 1 pkt O.p. organ podatkowy, który wydał decyzję, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa. Zauważyć należy, że ustawodawca nie określił definicji legalnej zawartej w powołanym przepisie przesłanki bezprzedmiotowości. Sposób rozumienia tego pojęcia wyjaśnia jednak w znacznym stopniu piśmiennictwo i orzecznictwo sądów administracyjnych. Ogólnie przyjmuje się, że o bezprzedmiotowości decyzji można mówić w sytuacji, kiedy przestał istnieć jeden z elementów stosunku prawnego będącego przedmiotem decyzji, tj. gdy ustał byt praw lub obowiązków stanowiących treść stosunku prawnego ukształtowanego na podstawie decyzji (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej, PiP, 1992, z 7, s.51-55 oraz A. Olesińska, Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, która stała się bezprzedmiotowa [art. 258 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej], ZNSA z 2011 r., z. 2, str. 60). Dodania ponadto wymaga, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z uwagi na jej bezprzedmiotowość nie służy eliminacji decyzji wadliwych (temu służą inne tryby, np. tryb zwykły), lecz tych, których realizacja jest niemożliwa lub niecelowa. Przypomnienia wymaga, że we wniosku z 16 stycznia 2019 r., Skarżąca upatrywała bezprzedmiotowości decyzji SKO z [...] r. w uregulowaniu wszystkich należności z niej wynikających. Wskazany powód stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Skarżąca rozwinęła w odwołaniu przez dodanie, że decyzja w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnym została wydana przez nielegitymowany podmiot, czego potwierdzeniem jest wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1980/16. Zdaniem Sądu, podane przez Skarżącą okoliczności nie wypełniają przesłanki o jakiej mowa w art. 258 § 1 pkt 1 O.p. Z bezprzedmiotowością decyzji nie mamy bowiem do czynienia w sytuacji, gdy dochodzi do jej wykonania przez zapłatę. W tej kwestii przywołać należy pogląd zawarty w powołanym w decyzji pierwszoinstancyjnej, wyroku NSA z 4 grudnia 2013 r. sygn. akt I FSK 32/13. W wyroku tym stwierdzono, że: "przyjęcie przedstawionej wyżej, szerokiej i ogólnej definicji "bezprzedmiotowości" decyzji, mogłoby prowadzić do nieuprawnionego wniosku, że może ona być wynikiem każdego ze zdarzeń wymienionych w art. 59 § 1 Ordynacji podatkowej. Tak szerokiemu rozumieniu terminu "bezprzedmiotowość" sprzeciwia się jednak cel instytucji przewidzianej w art. 258 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Tzw. bezprzedmiotowość nienazwana jest instytucją o charakterze szczególnym i służy usunięciu decyzji z obrotu prawnego, jako elementu zbędnego, stwarzającego obawy o naruszenie bezpieczeństwa tego obrotu. Taki stan rzeczy może wynikać ze zmian w stanie prawnym, z zakończenia reglamentacji praw lub obowiązków jak i z bezczynności podmiotów stosunku materialnoprawnego (por. J. Borkowski [w], Ordynacja podatkowa – Komentarz 2012, Oficyna Wydawnicza UNIMEX str. 1082). Wykluczyć trzeba natomiast odniesienie pojęcia "bezprzedmiotowości" decyzji do tzw. efektywnego wykonania określonego tą decyzją zobowiązania podatkowego, bo w jego następstwie doszło do powstania stanu prawnego należnego w wyniku pełnej realizacji praw lub obowiązków przez strony czy to dobrowolnej czy przymusowej (por. J. Borkowski [jw.] str. 1083)". Podobne stanowisko wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z 22 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 1346/16 (wyrok powołany w decyzji zaskarżonej oraz decyzji pierwszoinstancyjnej). W świetle powyższego przyjąć należy, że wskutek zapłaty (efektywnego wykonania decyzji) nie następuje wygaśnięcie decyzji w rozumieniu art. 258 § 1 pkt 1 O.p., lecz dochodzi jedynie do uregulowanego w odrębnym przepisie art. 59 § 1 pkt 1 O.p., wygaśnięcia określonego tą decyzją zobowiązania podatkowego, którego materialnoprawnym skutkiem jest brak możliwości domagania się wykonania tego zobowiązania w jakikolwiek sposób. Nie oznacza to jednak, że zobowiązanie podatkowe nie istniało w kwocie określonej decyzją, ponieważ materialnoprawnym skutkiem wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego jest stwierdzenie, że zobowiązanie podatkowe powstało w określonej kwocie. W tym zatem kontekście, prawnie niedopuszczalne jest postawienie znaku równości pomiędzy pojęciami: "wygaśnięcie zobowiązania podatkowego" i "wygaśnięcie decyzji". Tymczasem do takiej tożsamości zmierzała w swej istocie argumentacja wniosku Skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, odnosząca się do kwestii uregulowania należności określonych decyzją SKO z [...] r. Zdaniem Sądu, bezprzedmiotowości rzeczonej decyzji nie można również upatrywać w wydaniu decyzji wymiarowej przez organ (B sp. z o.o.), który – jak wynika z wyroku NSA z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1980/16 – nie był podmiotem uprawnionym do wydawania decyzji w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (okoliczność tę Skarżąca podniosła na etapie postępowania odwoławczego). Wskazanym wyrokiem NSA m.in. stwierdził ze skutkiem ex tunc nieważność uchwały Rady Miejskiej W. z 5 lipca 2012 r. nr XXIX/657/12 w przedmiocie upoważnienia B sp. z o.o. do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku. Niewątpliwie, ustalenie to ma kardynalne znaczenie w kwestii orzeczniczej organu, niemniej owo ustalenie miałoby wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdyby była ona prowadzona w innym trybie, nie zaś na skutek wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Wprawdzie ww. ostateczną decyzję SKO z [...] r., która została wydana na skutek rozpoznania odwołania od decyzji wymiarowej B sp. z o.o. z [...] r., Skarżąca próbowała podważyć w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, to jednak sprawa z tej skargi nie została merytorycznie rozpoznana. Sąd bowiem, z powodu uchybienia terminowi do jej wniesienia, skargę odrzucił (prawomocne postanowienie z 6 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wr 337/17). Mając więc na względzie charakter instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, kwestia zasad kompetencyjnych organu przy wydawaniu decyzji wymiarowej, nie może być brana pod uwagę w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji z powodu bezprzedmiotowości. Nie temu bowiem służy ta instytucja. Podnoszona przez Skarżącą kwestia mogłaby natomiast, o czym już wspomniano, podlegać kontroli w innym trybie, w ramach którego oceniono by, czy w dacie wydawania decyzji wymiarowej podstawa prawna do jej wydania istniała. Tym samym, zarzuty skargi, które bazują na braku legitymacji B sp. z o.o. do wydania decyzji, są w okolicznościach niniejszej sprawy, oczywiście bezzasadne. Jakkolwiek, w zaskarżonej decyzji SKO nie odniosło się do tejże dodanej przez Skarżącą w odwołaniu okoliczności, brak ten – z uwagi na powyższe – nie stanowi uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Podsumowując, Sąd nie podziela poglądu Skarżącej, że podane przez nią okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że decyzja określająca zobowiązanie (opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi), jest niecelowa (zbędna), a co za tym idzie - bezprzedmiotowa. W konsekwencji, Sąd uznał podniesione w skardze (powtórzone za odwołaniem) zarzuty naruszenia art. 258 O.p., art. 120, art. 122 O.p., art. 2 i art. 7 Konstytucji RP za niezasadne. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325).