I SA/Wr 70/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Kieres, Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Semiczek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia podania w sprawie wstrzymania nakazu płatniczego bez rozpatrzenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz A. T. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postępowanie przed organami podatkowymi. 1.1. W dniu 4 października 2018 r. A.T. (dalej jako: Skarżąca) otrzymała upomnienie Burmistrza Gminy W. (dalej: Burmistrz, organ I instancji), nr [...], z dnia [...], w którym organ podatkowy wezwał do dobrowolnego spełnienia obowiązku wpłacenia należności pieniężnej w kwocie (wraz z odsetkami) [...] zł tytułem łącznego zobowiązania za 2017 r., wskazując, że brak uregulowania w terminie 7 dni wskazanych w upomnieniu należności spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na to wezwanie, Skarżąca pismem z dnia 4 października 2018 r., dotyczącym naliczenia podatku za rok 2017 w kwocie [...] zł, zwróciła się do organu podatkowego Gminy o "wstrzymanie nakazu płatniczego do chwili otrzymania powiadomienia z SKO, czy sprawa została skierowana do Sądu Administracyjnego". 1.2. Organ I instancji pismem z dnia 16 października 2018 r. wezwał Skarżącą do usunięcia braków podania przez sprecyzowanie treści żądania, tj. wyjaśnienie, czy podanie stanowi wniosek o wstrzymania wykonania decyzji w rozumieniu art. 239f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm., dalej jako: O.p.), czy wniosek o wstrzymanie skierowania wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej na podstawie art. 26 § 1 oraz art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 z późn. zm), dalej jako u.p.e.a., a także wezwał Skarżącą do wskazania numeru identyfikacji podatkowej, tj. numeru PESEL. Organ wskazał i wyjaśnił również sankcję niezastosowania się przez Skarżącą do wezwania w postaci pozostawienia pisma bez rozpoznania. Wezwanie zostało doręczone Skarżącej w dniu 23 października 2018 r. W odpowiedzi na wezwanie Skarżąca pismem z 23 października 2018 r. wniosła o "wstrzymanie naliczania podatku do chwili otrzymania decyzji naliczającej podatek za rok 2017 oraz nienaliczanie odsetek od podatku do chwili wydania wyroku Sadu Administracyjnego". 1.3. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Burmistrz pozostawił podanie Skarżącej bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w terminie wyznaczonym do uzupełnienia braków formalnych Skarżąca nie sprecyzowała treści swojego żądania, zgłaszając jednocześnie nowe żądanie wstrzymania naliczenia podatku. 1.4. W zażaleniu na wskazane postanowienie Skarżąca wyjaśniła, że jej numer PESEL znany jest organowi podatkowemu z urzędu, zatem żądanie jego podania nie znajduje oparcia w art. 220 § 2 k.p.a. Skarżąca podała, że wszystkie kierowane do niej pisma poprzedzone są podstawą prawną, tym samym są niezrozumiałe dla przeciętnego obywatela. Wskazała także, że "poprosiła Urząd Miejski w W., aby wstrzymał się z upomnieniem nr [...], bo uważa, że powinna otrzymać decyzję do zapłaty, a nie upomnienie" oraz "powinna utrzymać decyzję ostateczną na płacenie podatku za rok 2017". Skarżąca wniosła także o wstrzymanie upomnienia nr [...] z dnia [...], do czasu wydania decyzji ostatecznej dotyczącej podatku za rok 2017. 1.5. Postanowieniem z dnia [...], nr SKO [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako: organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż podanie składane w postępowaniu podatkowym winno spełniać minimalne wymogi formalne, tj. m.in. określać treść żądania i identyfikator podatkowy. W przypadku braków uniemożliwiających nadanie wnioskowi właściwego biegu, organy podatkowe mają na podstawie art. 169 § 1 O.p. obowiązek wezwania wnioskodawcy do usunięcia tychże braków w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Organ II instancji zauważył, że w niniejszej sprawie żądanie Skarżącej nie było dość precyzyjne, co uniemożliwiało prawidłowe zakwalifikowanie wniosku pod konkretny tryb postępowania. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo organ I instancji wezwał Skarżącą do usunięcia braków formalnych podania i sprecyzowania swojego żądania, wskazując przy tym dwie możliwe drogi prowadzenia takowego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że Skarżąca w piśmie uzupełniającym wniosek nie sprecyzowała swojego żądania według wskazań organu podatkowego, lecz w istocie powtórzyła informacje zawarte już we wniosku. Sformułowała ona także nowe żądanie, wnosząc o "wstrzymanie naliczania podatku do chwili wydania wyroku Sądu Administracyjnego". Organ II instancji doszedł do przekonania, że co prawda skutki, jakie Skarżąca chciała wywołać w związku z orzeczonym ostateczną decyzją zobowiązaniem podatkowym za rok 2017 zostały w istocie w sposób tożsamy sformułowane zarówno w pierwotnym wniosku, jak i w piśmie uzupełniającym, to jednak przez ogólne odniesienie się do swojego żądania nie pozwoliła organowi podatkowemu na ustalenie, w jakim konkretnym trybie należało postępowanie poprowadzić, mimo wskazań organu w tym zakresie zawartych w wezwaniu. Tym samym organ II instancji podniósł, że istniejące poważne wątpliwości co do treści wniosku Skarżącej nie zostały przez nią rozwiane. Organ II instancji odnosząc się do żądania wskazania numeru identyfikacji podatkowej przyznał Skarżącej rację, podając, że nie jest to brak, który uniemożliwia nadanie podaniu dalszego biegu, a więc nie istniały podstawy do wezwania o usunięcie takiego braku. Okoliczność ta, jak podniósł organ odwoławczy, nie miała jednak znaczenia dla oceny zasadności zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało też, że Skarżąca nieprawidłowo twierdzi, iż nie otrzymała ostatecznej decyzji w przedmiocie określenia zobowiązania podatkowego za rok 2017, albowiem decyzja taka została wydana i skutecznie doręczona Skarżącej, jak również jest ostateczna. 2. Postępowanie przed sądem I instancji. 2.1. W skardze do tut. Sądu Skarżąca wskazała, iż określona w art. 7 Konstytucji i w art. 6 i 7 k.p.a. zasada praworządności stanowi, że organu administracji publicznej mogą ingerować w sferę życia obywatela w sposób władczy tylko na podstawie przepisów prawa i w granicach przez to prawo określonych. Jeśli ustawa nie reguluje konkretnej kwestii, to organy nie mogą działać zgodnie z zasadą "co nie jest zakazane, to jest dozwolone", a tym samym nie mogą ingerować w tym zakresie w sferę życia obywatela. To obowiązkiem organu jest załatwienie jej sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie do Skarżącej należy wskazywanie organowi takich przepisów. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się w całości z zaskarżonym postanowieniem, podnosząc, iż jest ono dla niej napisane niezrozumiale i zamyka jej drogę do obrony. W dalszej części uzasadnienia skargi Skarżąca kwestionowała odmowę umożliwienia jej skorzystania ze zwolnienia z podatków dla nowych inwestorów i kierowała zastrzeżenia odnośnie decyzji podatkowej za rok 2017. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. 2.3. Pismami z dnia 21 marca 2019 r. (data stempla pocztowego) Skarżąca opisała stan faktyczny sprawy oraz swoje merytoryczne stanowisko związane z wymiarem podatku od nieruchomości. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga jest zasadna. 3.2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem przepisu art. 57a, nie mającego zastosowania w sprawie. 3.3. Kontroli Sądu zostało poddane postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza o pozostawieniu bez rozpoznania podania Skarżącej. Skarżąca nie zgadzała się z zaskarżonym postanowieniem, podnosząc, iż jest sprzeczne z prawem, niezrozumiale napisane i zamyka jej drogę do obrony. Organ stanął na stanowisku, że pozostawienie pisma Skarżącej bez rozpoznania było prawidłowe, skoro nie uzupełniła ona w terminie jego braków, tj. nie sprecyzowała swojego żądania. 3.4. Jak stanowi przepis art. 168 § 2 O.p., podanie powinno zawierać co najmniej treść żądania, wskazanie osoby, od której pochodzi, oraz jej adres (miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu, siedziby albo miejsca prowadzenia działalności) lub adres do doręczeń w kraju, identyfikator podatkowy, a w przypadku nierezydentów – numer i serię paszportu lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość, lub inny numer identyfikacyjny, o ile nie posiadają identyfikatora podatkowego, a także czynić zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei zgodnie z treścią przepisu art. 169. § 1 O.p., jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. 3.5. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że co do samej zasady słusznie wskazuje organ na konieczność ustalenia w sposób jednoznaczny żądania strony i na istotność takiego ustalenia zarówno dla organu podatkowego, jak i dla strony. Z pewnością również rację ma organ, gdy wskazuje, iż każde pismo, niezależnie od tego jakie oznaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony w niej zawartą. Należy jednak mieć na uwadze, że wezwanie do usunięcia braków formalnych podania pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia powinno być wystosowane do wnioskodawcy tylko wówczas gdy takie braki rzeczywiście istnieją. W konsekwencji, również pozostawienie podania bez rozpoznania następuje jedynie w sytuacji, w której, przy rzeczywistym istnieniu braków formalnych, strona takich braków nie uzupełniła w terminie 7 dni wskazanym w wezwaniu. 3.6. W niniejszej sprawie Skarżąca w piśmie z dnia 4 października 2018 r. wniosła o "wstrzymanie nakazu płatniczego do chwili otrzymania powiadomienia z SKO, czy sprawa została skierowana do Sądu Administracyjnego". W ocenie Sądu tak sformułowane żądanie Skarżącej było wystarczająco jasne i precyzyjne aby zakwalifikować je do trybu wstrzymania wykonania decyzji. Skarżąca w sposób wyraźny wskazała bowiem, że chodzi jej o wstrzymanie decyzji ("nakazu płatniczego"). Inną kwestią pozostaje moment, do którego takie wstrzymanie miałoby odnosić skutek, jednakże w tym zakresie organy podatkowe winny zastosować obowiązujące w tej mierze przepisy prawa, bowiem zgodnie z treścią art. 239f § 1 O.p., organ podatkowy pierwszej instancji wstrzymuje wykonanie decyzji ostatecznej w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego do momentu uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego. Natomiast z pewnością z treści podania Skarżącej zdaniem Sądu nie da się wyinterpretować, że jej żądanie miałoby w ogóle dotyczyć "wstrzymania skierowania wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego", jak sygnalizował to organ I instancji w wezwaniu do usunięcia braków formalnych podania. Zatem brak było podstaw do uznania, że żądanie zgłoszone przez Skarżącą miałoby być nieprecyzyjne. W tej sytuacji organ I instancji nie mógł stwierdzić, że złożone przez nią podanie nie spełnia wymogów formalnych i nie powinien jej w ogóle wzywać do usunięcia braku w tym zakresie, skoro braku takiego w istocie nie było. 3.7. Ponadto trzeba zauważyć, że wezwanie organu I instancji do usunięcia braków formalnych podania i sprecyzowania swojego żądania było nie tylko bezpodstawne, ale również nieprawidłowe z zupełnie innego względu. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż organ I instancji wezwał Skarżącą do wyjaśnienia, czy jej podanie stanowi wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 239f § 1 pkt 1 O.p. czy też wniosek o wstrzymanie skierowania wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej na podstawie art. 26 § 1 oraz art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Pomijając kwestię zrozumiałości takiego wezwania, które polegało w zasadzie na wskazaniu przepisów prawa, bez najmniejszego wyjaśnienia Skarżącej ich treści (na co słusznie wskazywała Skarżąca), stwierdzić przede wszystkim należy, że przepisy u.p.e.a. nie przewidują sygnalizowanego przez organ I instancji trybu wstrzymania skierowania wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej. W szczególności nie dają podstaw do konstruowania takiego trybu wskazane przez organ przepisy art. 26 § 1 i art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Jak stanowi bowiem przepis art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Z kolei w myśl przepisu art. 2 § 1 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Wbrew stanowisku organu, z przepisów tych nie da się w żaden sposób skonstruować rzeczonego trybu "wstrzymania skierowania wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej". W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że działanie organu było nie tylko pozbawione podstaw prawnych w zakresie stwierdzenia, że żądanie Skarżącej nie było wystarczająco precyzyjne ale było ono również nieprawidłowe w zakresie wskazania rzekomo możliwej drogi postępowania polegającej na "wstrzymaniu skierowania wniosku o wszczęcie egzekucji". Biorąc pod uwagę treść obowiązujących przepisów prawa, tryb taki bowiem nie istnieje. Nie sposób też nie zauważyć, że organ w ten sposób wprowadził w błąd Skarżącą – gdyby bowiem Skarżąca w odpowiedzi na to wezwanie wskazała, że wybiera tę drugą drogę postępowania, organ nie mógłby takiego postępowania w ogóle prowadzić, skoro nie ma on prawnej możliwości wdrożenia nieistniejącego trybu. Tym samym działanie organu mogłoby doprowadzić Skarżącą do swoistej pułapki proceduralnej, w której jej rzeczywiste (i jasno wyrażone) żądanie nie byłoby w ogóle rozpoznane, a wskazana przez organ i – hipotetycznie - wybrana przez nią droga postępowania nie mogłaby być przeprowadzona. Takie działanie jest nie tylko sprzeczne z zasadą działania organów podatkowych na podstawie przepisów prawa wyrażoną w art. 120 O.p. (mającą swoje źródło w słusznie powoływanym przez Skarżącą przepisie art. 7 Konstytucji RP) ale też nie ma nic wspólnego z obowiązującą organy podatkowe zasadą wzbudzania zaufania do organów podatkowych wynikającą z art. 121 § 1 O.p. Tym samym Sąd stwierdza, że rażąco narusza powołane wyżej przepisy nie tylko działanie organu I instancji ale również wyrażona przez organ odwoławczy ocena, że organ I instancji miałby "prawidłowo wezwać Skarżącą do usunięcia braków formalnych podania, wskazując przy tym dwie możliwe drogi prowadzenia takowego postępowania". Nie sposób też nie zauważyć, że wniosek Skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji, zgodnie z treścią przepisu art. 239f § 2 O.p., podlegał załatwieniu bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni. Prawidłowe zakwalifikowanie wniosku Skarżącej od początku (bez wzywania do usunięcia nieistniejącego braku formalnego) umożliwiłoby na wdrożenie tego trybu i ewentualnie (tj. rzecz jasna w razie spełnienia przesłanek wstrzymania) pozwoliłoby Skarżącej na przesunięcie w czasie skutków egzekucji administracyjnej. Tymczasem organy podatkowe de facto pozbawiły Skarżącą takiej możliwości. Zwrócić też trzeba uwagę na to, że zgodnie z dalszym brzmieniem powołanego wyżej przepisu, niezałatwienie wniosku w terminie 14 dni powoduje wstrzymanie wykonania decyzji do czasu doręczenia postanowienia w sprawie przyjęcia zabezpieczenia, chyba że przyczyny niezałatwienia wniosku w terminie zostały spowodowane przez stronę. W przedmiotowej sytuacji z pewnością Skarżąca w żadnej mierze nie przyczyniła się do niezałatwienia wniosku w powyższym terminie. 3.8. Przypomnieć również organom trzeba, że z treści art. 41 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE. z 2007r. Nr C 303 s. 1) wynika przysługujące obywatelom Unii prawo do dobrej administracji, a więc prawo do tego, aby jego sprawy były rozpatrywane przez instytucje i organy Unii Europejskiej bezstronnie, rzetelnie (podkreślenie Sądu) i w rozsądnym terminie. Jak słusznie wskazuje się w literaturze, wprawdzie prawo do dobrej administracji nie zostało wyrażone wprost w Konstytucji RP ani w innym akcie normatywnym, jednakże potrzeba jego identyfikacji nie budzi zastrzeżeń. Podstawę do kreowania takiego prawa daje art. 2 Konstytucji RP, wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. m.in. wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie K 14/03; E. Kosieradzka, Zasada państwa prawnego na gruncie prawa administracyjnego w kontekście współczesnych wyzwań, St.Iur.Lubl. 2016/25/77-100). Z kolei w przyjętym przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej, w jego artykule 4 wskazano m.in. że urzędnik działa zgodnie z zasadą praworządności i zwraca w szczególności uwagę na to, aby decyzje dotyczące praw lub interesów jednostek posiadały podstawę prawną, a ich treść była zgodna z obowiązującymi przepisami prawnymi. W literaturze wskazano, że przepis ten harmonizuje z art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. nakazującym organom władzy publicznej, a więc i organom administracji publicznej, działać "na podstawie i w granicach prawa" oraz z zawierającym podobne postanowienie art. 6 Kpa i art. 120 Ordynacji podatkowej. Akcentowano również, że "dobra praktyka administracyjna", o której mówi Kodeks, jest pojęciem szerszym niż przestrzeganie przepisów prawa. Takie pojęcia jak "dobra administracja", czy "dobre zarządzanie" (...), obejmują niewątpliwie także przestrzeganie przepisów prawa. Nie można sobie bowiem wyobrazić w państwie demokratycznym i praworządnym zakwalifikowania działalności administracji naruszającej prawo do miana "dobrej" (tak: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Wprowadzenie, tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Wyd. VI, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa, marzec 2007). W ocenie Sądu działanie organów podatkowych w niniejszej sprawie powyższych standardów w żadnej mierze nie spełnia. 3.9. Z tych też względów zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. 3.10. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie w związku z podaniem Skarżącej, biorąc pod uwagę, że wezwanie do usunięcia braków przedmiotowego podania było bezpodstawne i nieprawidłowe.