I SA/Wr 726/97

stwierdza niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy R. w części dotyczącej zaplanowania wydatków budżetu gminy na sfinansowanie części odsetek od kredytów, udzielonych mieszkańcom gminy. W skardze do NSA Regionalna Izba Obrachunkowa w W. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy R. z 10 stycznia 1997 r. w sprawie budżetu gminy na 1997 r. w części dotyczącej zaplanowania wydatków budżetu gminy na sfinansowanie części odsetek od kredytów, udzielonych mieszkańcom gminy, czyli par. 25 działu 94 rozdziału 9495 załącznika nr 3: "Różne wydatki na rzecz osób fizycznych 420.000 zł". Z części opisowej ustępu 15 załącznika nr 3 do uchwały budżetowej wynika, że chodziło o kredyty udzielone mieszkańcom gminy na rozwój przedsiębiorczości i roboty remontowo-budowlane oraz zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, a wydatek ten miał stanowić wykonanie nie zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Gminy R. z 28 kwietnia 1995 r., podjętej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1980 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. W uchwale tej rada stwierdziła, że gmina sfinansuje część oprocentowania kredytów udzielonych przez bank na wymienione cele do 31 grudnia 1998 r. w ten sposób, że pokryje różnicę między zmiennym oprocentowaniem udzielonych kredytów a oprocentowaniem stałym kredytobiorców, wynoszącym 8 proc. w stosunku rocznym. Z zawartej na podstawie tej uchwały umowy z 11 lipca 1995 r. pomiędzy gmina a Bankiem Spółdzielczym w P. wynika, że strony umowy ustaliły warunki udzielania kredytów średnioterminowych osobom fizycznym z terenu gminy R. na: 1/ rozwój przedsiębiorczości, 2/ finansowanie robót budowlano-montażowych mających na celu podniesienie estetyki wsi, 3/ zakup trwałych środków produkcji służących do działalności gospodarczej i 4/ spłatę i zakup mieszkań będących własnością Skarbu Państwa lub gminy. Kredyt oprocentowany jest w wysokości 33 procent w stosunku rocznym, przy czym bank będzie naliczał odsetki kredytobiorcy w wysokości 8 procent, a pozostała różnicę pobierał ze środków Urzędu Gminy w okresach miesięcznych, według imiennego wykazu, sporządzonego przez bank do 10 każdego miesiąca. Zdaniem Izby, zaplanowanie wydatków na sfinansowanie części odsetek od kredytów bankowych udzielonych mieszkańcom gminy R. na działalność gospodarcza oraz zaspokojenie indywidualnych potrzeb mieszkaniowych wykracza poza realizację zadań publicznych. Sumy indywidualnych potrzeb poszczególnych mieszkańców gminy nie należy bowiem utożsamiać z pojęciem zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Naruszono w ten sposób art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1980 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Na gruncie prawa publicznego obowiązuje zasada, że dozwolone jest tylko to, na co prawo zezwala. Gminy mogą, podejmować działania znajdujące uzasadnienie w obowiązujących przepisach ustawowych. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 1997 r., I SA/Wr 1158/96 /Wspólnota 1997 nr 27 str. 18/, dotyczący uchwały w sprawie budżetu gminy na 1996 r. W odpowiedzi na skargę gmina wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że. z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym wynika, iż do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Powołano się na wyrok z dnia 15 marca 1995 r. /SA/Lu 2302/94/, w którym sąd zwrócił uwagę, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych na swoim terenie jest suwerenna, a jej uprawnienia w tym zakresie mogą być ograniczone tylko przepisami ustaw /Samorząd Terytorialny 1996 nr 5 str. 69/. Dofinansowywanie w sposób przyjęty w uchwale rozwoju przedsiębiorczości i robót budowlano-remontowych w gminie powoduje, że kredytobiorca osiąga korzyści, ale korzyści ogółu są znaczniejsze. Zatem nakłady czynione są w ramach zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Wprowadzenie do budżetu gminy na 1997 r. tego wydatku uzasadnione było wcześniej podjęta uchwała z 28 kwietnia 1995 r., która nie została zakwestionowana w drodze nadzoru nad działalnością komunalna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd zajmował się już powyższymi kwestiami, orzekając w sprawie ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na uchwałę rady gminy z 22 grudnia 1995 r. w przedmiocie budżetu gminy na rok 1996. Uznano obecnie, iż brak jest wystarczających podstaw do zmiany zajętego w tamtej sprawie stanowiska, które znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 1997 r. /I SA/Wr 1158/96/. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Art. 7 ust. 1 mówi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w tym w szczególności w punkcie 7 wymieniono komunalne budownictwo mieszkaniowe. Przez zadania publiczne należy rozumieć te, które mają, na celu głównie korzyść ogółu, czyli zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy. O charakterze publicznym czy prywatnym działania organów przesądza zatem bezpośredni cel tego działania, to jest czy chodzi o zaspokojenie zbiorowej potrzeby wspólnoty, czy też głównie osób fizycznych i prawnych ze względu na ich prywatne cele. Niewątpliwie rację ma Rada Gminy R., twierdząc, w odpowiedzi na skargę, że realizacja robót budowlanych czy też nabywanie mieszkań od gminy czy Skarbu Państwa przynoszą określone korzyści dla ogółu, ale zasadniczym ich celem jest korzyść poszczególnych mieszkańców. We wspomnianym wyroku sąd zwrócił również uwagę, że forma udzielania kredytu bankowego jest czynnością cywilnoprawną w postaci umowy, co świadczy dodatkowo o charakterze majątkowym, a nie publicznym takiego działania. Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, ani przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin /Dz.U. nr 129 poz. 600 ze zm./, nie przewidują możliwości finansowania przez gminy z budżetu zadłużeń pieniężnych mieszkańców gminy z tytułu zawartych przez nich bankowych umów kredytowych niezależnie od celu, na który są przeznaczone uzyskane w ten sposób środki. Wskazany w odpowiedzi na skargę wyrok z dnia 15 marca 1995 r. /SA/Lu 2302/94/ miał charakter dyskusyjny, odbiegał od dotychczasowej linii orzecznictwa i został opublikowany wraz z szeroko uzasadnioną glosą krytyczną P.R. Krawczyka /Samorząd Terytorialny 1996 nr 5 str. 69-72/. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Jednak według art. 94 ust. 1 nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia. W tej sytuacji, z podanych wyżej powodów, sąd orzekł jedynie o niezgodności z prawem fragmentu uchwały Rady Gminy R. z 10 stycznia 1997 r. na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1990 r. o samorządzie terytorialnym w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.