I SA/Wr 846/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Haberka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Kieres, Asesor WSA Iwona Solatycka, Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Paweł Poźniak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie 19 września 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w G. na uchwałę Rady Miejskiej Wąsosza z 28 czerwca 2016 r. nr XIX/134/16 w przedmiocie § 3 uchwały w sprawie zmiany metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość tej opłaty i stawki za pojemnik oddala skargę w całości. Rada Miejska Wąsosza 28 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę nr XIX/134/16 w sprawie zmiany metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość tej opłaty i stawki za pojemnik. Publikacja zaskarżonej uchwały miała miejsce w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego 11 lipca 2016 r. pod poz. 3363. Pismem z 10 października 2022 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Głogowie (dalej: Prokurator) wniósł skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jej naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 296, ze zm.; dalej: u.o.a.n.). Uchwała została zaskarżona w części obejmującej § 3, który stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, nie wcześniej niż 1 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała w § 3 jest wadliwa, bowiem nie jest możliwe wskazanie dwóch dat wejścia w życie aktu prawnego jako całości. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny ogłosi termin dłuższy. Skarżący podniósł zatem sprzeczność brzmienia § 3 uchwały z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Mając to na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części. Przy czym w uzasadnieniu skargi, przywołał przepis § 5 uchwały w brzmieniu, któremu uchwałą mu nie nadano. Prokurator wskazał bowiem, że przepis § 3 stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę z 17 listopada 2022 r. Burmistrz Wąsosza (dalej: Burmistrz) wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została przedłożona organowi nadzoru, tj. Regionalnej Izbie Obrachunkowej we Wrocławiu i organ nadzoru nie stwierdził naruszenia prawa. Jak wskazał Burmistrz, uchwała jest stosowana od 1 sierpnia 2016 r. W ocenie organu w myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n. pomiędzy ogłoszeniem danego aktu a jego wejściem w życie powinno mijać 14 dni i zasada ta nie została naruszona. W ocenie Burmistrza zaskarżona uchwała nie jest dotknięta wadą istotnego naruszenia prawa i podkreślił, że uchwała musi zawierać przepisy dotyczące jej wejścia w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności trzeba podnieść, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego - ma bowiem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Brak jest zatem przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa w stopniu istotnym – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40; dalej: u.s.g.) - Sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, w całości lub w części. Stosownie do wskazanego art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem (chyba, że przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności). W u.s.g. przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do poglądów wypracowanych w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W rozpatrywanej sprawie sąd nie stwierdził, aby objęty zarzutami skargi § 3 uchwały naruszał prawo, w szczególności w sposób kwalifikowany. Zaskarżona uchwała wydana została w powołaniu na art. 6k ust. 1, 2 i 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2023 r., poz. 1469, ze zm.; dalej u.u.c.p.g.). Stosownie do brzmienia art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 u.u.c.p.g rada gminy, w drodze uchwały: 1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (...) oraz ustali stawkę takiej opłaty; 2) ustali stawkę opłaty za pojemnik (...). W świetle powyższego Sąd stwierdza, że Rada Gminy miała stosowne umocowanie do uregulowania aktem prawa miejscowego materii objętej skarżoną uchwałą. Mając na uwadze zarzut skargi, stosownie do którego uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 4 ust. 1 u.o.a.n. polegającym na wskazaniu dwóch dat wejścia uchwały w życie, to jest on w ocenie Sądu niezasadny. Skarżony przepis uchwały stanowi w § 3, że uchwała wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, nie wcześniej jednak niż z dniem 1 sierpnia 2016 r. Należy więc zestawić brzmienie wskazanego w skardze przepisu uchwały z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.o.a.n., który miał zostać naruszony i to w sposób istotny. Przepis ten stanowi, że "Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy." W świetle powyższego Sąd stwierdza, że - wbrew zarzutom skargi - nie można dopatrzyć się sprzeczności pomiędzy art. 4 ust. 1 u.o.a.n., a § 3 uchwały. Skarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego 11 lipca 2016 r. (poz. 3363), co oznacza, że weszłaby w życie 26 lipca 2016 r. Jednak z uwagi na to, że gminny normodawca przyjął, że może to nastąpić nie wcześniej niż 1 sierpnia 2016 r., w tym właśnie dniu (a nie 26 lipca 2016 r.) przedmiotowa uchwała weszła w życie. Umocowanie do takiego, tj. dłuższego niż 14 dni, określenia terminu wejścia wżycie aktu normatywnego wynika wprost z ww. art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Nie sposób dopatrzyć się w takim - jak w skarżonej uchwale – sposobie uregulowania analizowanej materii zarzucanego w skardze istotnego naruszenia prawa, które miałoby polegać na wskazaniu dwóch różnych dat wejścia w życie uchwały. Przepis odczytywany przed jego publikacją ustanawiał 14 dniowy termin wejścia w życie uchwały, gdyby jednak uchwała – jak to się w stanie sprawy stało – została opublikowana odpowiednio wcześniej, to wydłużał ten termin do wyznaczonego dnia. Od dnia opublikowania uchwały termin jej wejścia w życie jest znany. Odnotować należy, że jak wynika z uzasadnienia odpowiedzi na skargę oraz z materii regulowanej uchwałą, intencją uchwałodawcy było to, aby weszła w życie z 1 sierpnia 2016 r. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zapis ocenianego § 3 w części, w której stanowi "po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, jednak nie wcześniej niż z dniem" jest zbędny. Jednak taki mankament uchwały w skarżonej części nie świadczy o kwalifikowanym naruszeniu prawa. Przede wszystkim jednak, wbrew zarzutom skargi, żaden sposób wykładania analizowanego przepisu nie prowadzi do odkodowania z jego treści dwóch różnych terminów wejścia aktu prawnego w życie. Konkludując, Sąd nie dopatrzył się powodów aby uznać, że skarżony akt normatywny Rady Miejskiej Wąsosza w jego § 3 narusza prawo w stopniu istotnym, w szczególności w sposób wskazany w zarzutach skargi. W świetle powyższego, sformułowane w treści skargi żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w części jest w ocenie Sądu niezasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.