I SA/Wr 913/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, sędzia WSA Maria Tkacz - Rutkowska (sprawozdawca), Protokolant: Referent Paweł Poźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale I w dniu 12 marca 2020 r. przy udziale uczestnika postępowania R.B. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 2 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego za 2014 r. oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z 2 kwietnia 2019 r. nr [...] , utrzymującą w mocy własne orzeczenie z 10 stycznia 2019 r. nr [...] , umarzające jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia 27 stycznia 2014 r. nr [...] , którą to decyzją ustalono K.B. wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego za 2014 r. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz S. ww. decyzją z 27 stycznia 2014 r. ustalił K. B. wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na 2014 r. w kwocie 1.493 zł. Decyzja ta został przez wydający ją organ następnie zmieniona, wydaną w trybie art. 254 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm. – dalej O.p.), decyzją z 3 września 2014 r. Pismem z 17 lipca 2018 r. skarżąca zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących łącznego wymiaru zobowiązania podatkowego, w tym ww. decyzji Burmistrza S. z dnia 27 stycznia 2014 r., która następnie została zmieniona w trybie art. 254 O.p. Jako podstawę prawną wskazała art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. rażące naruszenie prawa. Wywodziła bezpodstawne opodatkowanie części gruntów podatkiem od nieruchomości jako tereny mieszkaniowe "B" zamiast rolne "R". Zmiana opodatkowania nastąpiła na podstawie zawiadomienia Starosty O. z 25 lutego 2004 r. (na wniosek Urzędu Gminy S. z 31 grudnia 2003r.), o czym strona dowiedziała się dopiero 17 listopada 2016 r. w wyniku korespondencji z Powiatowym Zakładem Katastralnym we W. Zdaniem strony takie postępowanie jest bezpodstawne, a sama zmiana kwalifikacji gruntów nie miała miejsca w rzeczywistości, pobierano zatem od niej podatek w zawyżonej wysokości na podstawie błędnych danych, które wynikały z bezprawnego zawiadomienia Starosty. Mając zaufanie do organów administracji strona nie zgłaszała wcześniej sprzeciwu. Natomiast zgodnie z aktem notarialnym z 18 marca 1986 r. działka należąca do strony (nr [...] położona we wsi G.) ma charakter rolny. Na działce tej strona uzyskała pozwolenie na budowę siedliska. Zdaniem strony Urząd Gminy nie miał prawa zmieniać sposobu użytkowania gruntu, nastąpiło to bez jej udziału i bez jakiejkolwiek zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. Na poparcie swych racji strona załączyła wskazane we wniosku dokumenty, potwierdzające zgłaszane przez nią zarzuty (m.in. zawiadomienie z 25 lutego 2004 r. oraz z 6 października 2016 r.). Opisaną na wstępie decyzją z 10 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. umorzyło, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powoływanej decyzji. W uzasadnieniu wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Może ono być prowadzone tylko w granicach określonych w art. 247 § 1 O.p. Podstawowym celem tego postępowania nie jest orzekanie o obowiązkach i prawach strony, wynikających z podatkowego prawa materialnego, ale zbadanie czy decyzja obarczona jest wadami, których enumeratywny wykaz określają przepisy art. 247 §1 O.p. Taki zakres postępowania wiąże się z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 128 O.p.), której funkcją jest zapewnienie stabilności obrotu prawnego. Zgodnie z art. 128 O.p. decyzje od których nie służy odwołanie są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Ordynacji podatkowej oraz ustawach podatkowych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie może być wszczęte w razie zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 249 §1 O.p. W myśl tego przepisu organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jeśli, w szczególności (1) żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji lub (2) sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 §1 pkt 4 O.p. Powołany przepis nie przedstawia zamkniętego katalogu przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. Organ I instancji wyjaśnił, że decyzja objęta wnioskiem strony została zmieniona decyzją Burmistrza S. z dnia 3 września 2014 r. wydaną w trybie nadzwyczajnym, określonym w art. 254 §1 O.p. Przepis ten daje możliwość zmiany decyzji przez organ podatkowy, który ją wydał, jeśli po jej doręczeniu nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych mających wpływ na ustalenie lub określenie wysokości zobowiązania, a skutki wystąpienia tych okoliczności zostały uregulowane w przepisach prawa podatkowego obowiązujących w dniu wydania decyzji. Organ podatkowy wyjaśnił, że skutkiem wydania decyzji zmieniającej jest w istocie to, że decyzja pierwotna (zmieniona) nie wywołuje już skutków prawnych, został bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego. Z tego powodu decyzja taka nie może być przedmiotem postępowań w trybach szczególnych. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem trybów szczególnych może być zatem decyzja Burmistrza S. z 3 września 2014 r., także objęte wnioskiem strony o stwierdzenia nieważności, a nie usunięta przez tę decyzją decyzja Burmistrza S. z 27 stycznia 2014 r. Ponieważ organ podatkowy podjął w niniejszej sprawie czynności procesowe skierowane do strony (informacja o uprawnieniach wynikających z art. 200 O.p.) nie mógł już odmówić wszczęcia postępowania w takiej sprawie. W tych okolicznościach, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31.07.2012 r. sygn. akt II FSK 71/11 publ. CBOSA), Kolegium umorzyło postępowanie, na podstawie art. 208 §1 O.p., jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji strona domagała się zmiany zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z 27 stycznia 2014 r., wskazując, że wobec obciążenia wadą nieważności także decyzji z 3 września 2014 r. zachodzi koniczność zaskarżenia także decyzji z 27 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu strona zarzuciła pominięcie przez Kolegium faktu, że doprowadziła 17 września 2016 r. do zgodności danych ewidencyjnych za stanem rzeczywistym po zauważaniu bezprawnych działań organu. Zdaniem strony doszło do naruszenia art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż dane zawarte w ewidencji, z winy Starosty O. nie odpowiadały prawdzie. Takimi danymi wg strony nie były związane organy podatkowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając jako organ II instancji, utrzymało w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że zobowiązanie podatkowe należne od strony za 2014 r. zostało ukształtowane decyzją Burmistrza S. 3 września 2014 r, tym samym nie istnieje zobowiązanie ustalone decyzja z 27 stycznia 2014 r. Ponieważ brak jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nie jest możliwe rozstrzygniecie sprawy co do istoty. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z 27 stycznia 2014 r. należało zatem umorzyć jest bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiów strona zarzuciła naruszenie: - art. 247 § 1 pkt 3 O.p., poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że decyzja której dotyczy wniosek nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez pominięcie, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowiącej podstawę wymiaru podatku nie odpowiadały rzeczywistości, na skutek błędnego działania Starosty O., które miało miejsce w 2004 r., a które to okoliczności zostały sprostowane przez organy administracji, gdy skarżąca je wykryła; - art. 194 § 3 O.p. przez błędne przyjęcie, że niezgodna z rzeczywistością ewidencja gruntów i budynków istniejąca w dniu wydania decyzji ma nadal moc dowodową, choć w chwili rozstrzygania wniosku dane te były inne, zgodne z zarzutami skarżącej. W uzasadnieniu wskazała, że Kolegium decyzją z 10 stycznia 2019 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z 21 stycznia 2014 r. bowiem nie stwierdziło zaistnienia którejkolwiek z przesłanej wskazanych w art. 247 §1 O.p. Tymczasem zdaniem strony spełniona został przesłanka z art. 247 §1 1 pkt 3 O.p. bowiem decyzja, której dotyczy wniosek został wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zawracała uwagę, że organ podatkowy nie neguje, że część gruntów będących własnością strony bezpodstawnie zakwalifikowano jako mieszkaniowe "B", choć w rzeczywistości taka zmiana nie miała miejsca, a tym samym pobierano zawyżony podatek. Pominięto, że staraniem skarżącej uchylono tą nieprawidłowość. Żądanie od strony dokumentu podważającego ewidencję z mocą wsteczną jest bezpodstawne. Za oczywiste strona uznawała, że w czasie którego dotyczy decyzja nieruchomości były opodatkowane zawyżoną stawka podatku, co narusza art. 21 prawa geodezyjnego i kartograficznego, gdyż dane zwarte w ewidencji gruntów i budynków nie odpowiadały rzeczywistości, co było błędem Starosty. Twierdzenie, że błędne dane wiążą i stanowią wymiar podatku jest bezzasadne. Powołane przez organy podatkowe orzeczenia sądów strona uznała za nieadekwatne do jej sprawy. Po stwierdzeniu nieprawidłowych zapisów w ewidencji organ podatkowy był związany ich nową treścią. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Spór w niniejszej sprawie, wbrew temu co zostało wskazane w skardze, nie dotyczy zasadności odmowy stwierdzenia nieważności decyzji jako rażąco naruszającej prawo, wobec zarzucanego przez stronę wsparcia się na wadliwych zapisach w ewidencji gruntów i budynków, które następczo zostały przez stronę sprostowane (od 2016 r.). Spór dotyczy zasadności umorzenia, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z 27 stycznia 2014 r. Rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie ma wyłącznie charakter procesowy. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, została bowiem usunięte z obrotu prawnego w trybie przewidzianym w art. 254 O.p. i zastąpiona decyzją Burmistrza S. z 3 września 2014 r. Zobowiązanie podatkowe skarżącej za 2014 r. zarówno w dniu złożenia przez skarżącą wniosku, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, kształtowała decyzja Burmistrza S. z 3 września 2014 r. a nie decyzja z 27 stycznia 2014 r. To decyzja z 3 września 2014 r. była decyzją ostateczną. Stosownie zatem do treść art. 247 § 1 O.p. w zw. z art. 128 O.p. nie było możliwe procedowanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z 27 stycznia 2014 r., która został wyeliminowana z obrotu prawnego w innym trybie szczególnym (art. 254 O.p.), gdyż nie była to decyzją ostateczna kształtująca wysokość zobowiązania podatkowego strony. Złożony zatem przez stronę wniosek o stwardzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z 27 stycznia 2014 r. winien zostać rozpoznany przez organ podatkowy w trybie art. 249 § 1 O.p., tj. organ podatkowa powinien odmówić wszczęcia postępowania w tej sprawie. Przesłanki uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 249 §1 pkt 1 i 2 O.p., nie są jedynymi, wskazuje na to użyty w treści art. 249 § 1 O.p. zwrot "w szczególności". Przepis ten stanowi zatem także podstawę do odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania w przypadku gdy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenia nieważności nie ma przymiotu ostateczności (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2009 r. sygn. akt II FSK 922/08, CBOSA). Biorąc jednak pod uwagę, że na skutek wniosku strony, dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej, zostały podjęte przez organ czynności procesowe, to przyjęte przez organ podatkowy rozstrzygnięcie, tj. umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej osiągnęło skutek przewidziany w art. 249 §1 O.p., przy jednoczesnym wyeliminowaniu tych czynności, które zostały przez organ podatkowy podjęte. Biorąc po uwagę okoliczności sprawy, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów procesowych w zakresie uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze powyższe Sąd, na postawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił jako bezzasadną.