I SA/Wr 957/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 3 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji dotyczącej łącznego zobowiązania pieniężnego za 2016 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia postanawia: odrzucić skargę. Wójt Gminy N. (organ pierwszej instancji) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (organ drugiej instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji dotyczącej łącznego zobowiązania pieniężnego za 2016 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej odrzucenie, wskazując iż organ pierwszej instancji nie posiada w przedmiotowej sprawie legitymacji do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedzać musi sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym legitymacji skargowej podmiotu, który inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) postępowanie sądowoadministracyjne jest wszczynane na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, którym według art. 50 § 1 i § 2 powołanej ustawy jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zatem skarżący, o którym mowa w powyższym przepisie musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między, sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu podmiotowi. W rozpoznawanej sprawie, skarga została wniesiona przez Wójta Gminy N., który wydając decyzję w przedmiocie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego działał w sprawie jako organ pierwszej instancji. Orzecznictwo sądów w tej kwestii nie pozostawia wątpliwości, że podmiot kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest pozbawiony możności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu wydanego w postępowaniu jej dotyczącym. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Stwierdzić zatem należy, że gmina, której organ (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.) wydał decyzję w sprawie w I instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. O słuszności powyższego poglądu przesądza podział ról procesowych w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dopuszczenie bowiem możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony – uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej – uprawnienia strony, która kwestionuje takie rozstrzygnięcie w drodze skargi. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Wójt Gminy nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Wydając bowiem akt w I instancji, organ nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa. Natomiast jak wyżej podkreślono istnienie interesu prawnego, stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., jest warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z tego też względu nie można uznać, że organ pierwszej instancji należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 p.p.s.a. Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela poglądy prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt I OPS 2/15 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którymi ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Wskazać zatem należy, że organy administracji publicznej nie mają uprawnień do poddawania swej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, a postępowanie sądowoadministracyjne nie jest właściwe do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 249/06). Za niedopuszczalne uznać zatem należy, by podmiot, którego działalność mogła stanowić przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli, inicjował postępowanie zmierzające do jej przeprowadzenia. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż skarga została wniesiona przez organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji a tym samym nie posiadał legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.