I SA/Wr 978/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Kieres Sędziowie Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz-Rajchman (sprawozdawca) Asesor WSA Tomasz Trybuszewski , Protokolant: Starszy specjalista Edyta Luniak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. przy udziale uczestnika postępowania M.P. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 18 września 2023 r., nr SKO.P/41/47/23 w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2023 r.: I. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy Sulików z dnia 9 lutego 2023 r., nr FN-V.3123.117.2023 w całości; II. oddala skargę w pozostałym zakresie. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 września 2023 r. nr SKO.P/41/47/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej jako: SKO, organ odwoławczy), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. (dalej: organ I instancji, Wójt) z dnia 9 lutego 2023 r. nr FN-V.3123.117.2023, wydaną wobec R. P. (dalej: Strona, Skarżący) oraz M. P. (uczestnik postępowania) w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2023 r. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 9 lutego 2023 r. organ I instancji ustalił Stronie oraz uczestnikowi postępowania wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego na 2023 r. w kwocie 344 zł, płatny w czterech ratach po 86 zł każda. Zobowiązanie ustalono od nieruchomości położonej w miejscowości B., a w jego skład weszły: 1) podatek rolny w kwocie 100,43 zł naliczony od użytku rolnego o powierzchni [...] ha ([...] ha przeliczeniowy) oraz 2) podatek od nieruchomości w kwocie 244 zł, który naliczono od gruntu pozostałego o powierzchni [...] m2, sklasyfikowanego jako droga. Jak wskazał organ I instancji, wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego dokonano na podstawie informacji podatników o nieruchomościach oraz danych z obowiązującej ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Zgorzelcu. W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono nieprawidłowe ustalenie kwalifikacji przedmiotu opodatkowania. Argumentując podano, że na nieruchomości nie znajdują się drogi. Po rozpoznaniu odwołania, SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wskazał organ odwoławczy, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zobowiązanie ustalone przez Burmistrza dotyczy nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej na terenie miejscowości B., gmina S., nabytą przez R. P. aktem notarialnym z 28 września 2012 r. Rep. [...] numer [...], darowaną następnie tego samego dnia w udziale 49/50 bratu M. P. odrębnym aktem notarialnym. Z wypisów z ewidencji gruntów i budynków znajdujących się w aktach sprawy wynikało, że w skład przedmiotu opodatkowania weszły nieużytki o powierzchni [...] ha, drogi o powierzchni [...] ha oraz grunty oznaczone symbolami RIIIb (pow. [...] ha), RV (pow. [...] ha), LV ([...] ha), RIVa (pow. [...] ha), ŁIV ([...] ha), Lz-ŁIV (pow. [...] ha) oraz Lz-ŁV ([...] ha). Organ odwoławczy ustalił także, że decyzją z dnia 10 stycznia 2014 r., nr Fn.3121.4.12.2013.VI.1, Wójt orzekł o zastosowaniu zwolnienia w podatku rolnym, tytułem kupna gruntów na utworzenie gospodarstwa rolnego, położonego na terenie gminy S. na okres 4 lat tj. do 30 września 2017 r. 100% na powierzchni [...] ha. Następnie orzeczono o obniżeniu należnego podatku rolnego na powierzchni [...] ha w wysokości 75% (od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r.) i 50% (od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r.). W skład użytków rolnych weszły użytki rolne o łącznej powierzchni przeliczeniowej wynoszącej [...] ha podlegające podatkowi rolnemu. Odnośnie zaś gruntów, sklasyfikowanych jako nieużytki oraz drogi, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie podlegają one podatkowi rolnemu, z tym że w przypadku dróg, o ile nie są usytuowane w pasie drogowym dróg publicznych, zajęta pod nie powierzchnia podlega podatkowi od nieruchomości. Dalej SKO wskazało, że naliczenie podatku rolnego wynika z opodatkowania liczby hektarów przeliczeniowych tj. [...] ha stawką 153,70 zł, natomiast w przypadku podatku od nieruchomości opodatkowaniu za 2023 r. podlegają grunty o powierzchni [...] m2, oznaczone jako drogi. SKO wyjaśniło, że uwidoczniona w ewidencji droga nie jest zaliczona do jakiejkolwiek kategorii dróg publicznych i z tego powodu nie podlega zwolnieniu od opodatkowania. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia 28 września 2022 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości obowiązujących na terenie Gminy S., do tego gruntu należy zastosować stawkę podatku od tzw. gruntów pozostałych w wysokości 0,61 zł licząc od 1m2 ich powierzchni. Po pomnożeniu powierzchni działki przez stawkę podatkową otrzymujemy kwotę 244 zł. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że podatkowi od nieruchomości nie podlega grunt stanowiący nieużytek - także o powierzchni [...]m2 - gdyż to wynika z art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm., dalej: u.p.o.l.). SKO nie podzieliło zarzutów odwołania i wskazało, że podstawę wymiaru podatku rolnego i podatku od nieruchomości stanowiły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, co potwierdza liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że z mocy przepisu art. 165 § 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (DZ. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm. dalej: O.p.), z uwagi na niezmienność stanu faktycznego sprawy w porównaniu do lat ubiegłych, prowadzący postępowanie Wójt był zwolniony od jego formalnego wszczęcia. Postępowanie mogło ograniczyć się do wydania decyzji i zebrania materiału dowodowego na poparcie wysokości ustalonego wymiaru podatku. Od powyższej decyzji Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając oparcie decyzji na fałszywych dokumentach stwierdzających nieprawdę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 k.p.a., stwierdzenie nieważności orzeczeń organów podatkowych na podstawie art. 156 k.p.a., o ściganie organu I instancji i członków SKO z art. 231 § 2 k.k., o sprostowanie ewidencji gruntów i budynków poprzez stwierdzenie, że na spornej działce [...] obręb B., gmina S. nigdy nie znajdowała się droga, a jedynie nieużytki, które nie podlegają opodatkowaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022, poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej jako p.p.s.a., ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które to ograniczenie nie ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie (odnosi się, bowiem do skarg dotyczących interpretacji indywidualnych). Skarga okazała się uzasadniona. Sąd dostrzegł naruszenie przepisów postępowania, które powodują że jako przedwczesne uznać należy rozważania dotyczące merytorycznej strony rozstrzygnięcia SKO. Decyzji Wójta z dnia 9 lutego 2023 r. w sprawie wymiaru R. P. i M. P. łącznego zobowiązania pieniężnego za 2023 r. nie poprzedziło wszczęcie postępowania w sposób przewidziany w art. 165 § 2 i § 4 O.p. jak również pominięto wyznaczenie podatnikom terminu do zapoznania się z aktami sprawy (art. 200 § 1 O.p.). Zgodnie z art. 165 § 5 pkt 1 i art. 200 § 2 pkt 1 O.p. w przypadku zobowiązań podatkowych, które zgodnie z odrębnymi przepisami ustalane są corocznie, jeżeli stan faktyczny, na podstawie którego ustalono wysokość zobowiązania podatkowego za poprzedni okres, nie uległ zmianie brak jest obowiązku: wszczęcia postępowania podatkowego z urzędu w formie postanowienia, doręczenia takiego postanowienia podatnikowi jak również wyznaczenia terminu do zapoznania się z aktami sprawy. Przytoczony wyjątek mógłby mieć zastosowanie do rozpoznawanej sprawy, jednakże z przedstawionych Sądowi akt, jak również rozstrzygnięć wydanych w obu instancjach nie wynika, by taki wyjątek miał miejsce. W sprawie dotyczącej wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za 2023 r wymagałoby to bowiem wykazania braku sporu, co do zobowiązania za poprzedni rok tj. 2022 r., o czym mogłoby świadczyć istnienie ostatecznej decyzji Wójta za ten okres. Tymczasem z urzędu Sądowi jest wiadomym, że prawomocnym wyrokiem z dnia 19 października 2023 r., o sygn. akt I SA/Wr 623/22 (orzeczenie dostępne w CBOSA), tutejszy Sąd uchylił decyzje za ten rok podatkowy wydane w obydwu instancjach. Sama ta okoliczność jest już wystarczająca do zakwestionowania możliwości zastosowania w sprawie art. 165 § 5 pkt 1 O.p. Ponadto, w skarżonej decyzji z dnia 18 września 2023 r. nr SKO.P/41/47/23 nie skontrolowano w ogóle tego zagadnienia poprzestając jedynie na stwierdzeniu – a właściwie powtórzeniu stanowiska Wójta zawartego w arkuszu odwoławczym (pismo z 22 marca 2023 r.), że w latach poprzednich w odniesieniu do podatników były wydawane decyzje ustalające wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego. We wspominanym arkuszu odwoławczym Wójt wskazuje ponadto na wydanie decyzji ustalających podatnikom wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2014 – 2017, od których nie wniesiono odwołania. Ponadto z akt administracyjnych wynika wydanie decyzji za rok 2018 i 2019, gdzie decyzje Wójta zostały utrzymane w mocy decyzjami SKO z dnia 30 lipca 2018 r. nr SKO/41/P-75/2018 oraz z dnia 12 sierpnia 2019 r. nr SKO/41/P-99/2019. W aktach sprawy znajdują się również wyeliminowane z obrotu prawnego przez tutejszy Sąd decyzje organów obydwu instancji dotyczące roku 2022. Jednakże ani w decyzji organu drugiej instancji ani w arkuszu odwoławczym organy podatkowe nie odnoszą się do wydania decyzji za 2022 r., poprzestając na ogólnym odwołaniu się do niezmienności stanu faktycznego i w konsekwencji uprawnieniu do zastosowania przepisu art. 165 § 5 pkt 1 O.p. i odstąpienia od formalnego wszczęcia postępowania podatkowego. W tym miejscu należy zarzucić SKO naruszenie zasad prawdy obiektywnej (art. 121 § 1 O.p.) i zasady zaufania (art. 122 O.p.) skoro nie zauważył, że w odniesieniu do roku 2022 stan faktyczny w sprawie nie był bezsporny (decyzja organu I instancji za ten rok była kontestowana przez Skarżącego) a dla zastosowania wyjątku z art. 165 § 5 pkt 1 O.p. nie ma kompletnie znaczenia stan faktyczny dotyczący roku 2019 i lat wcześniejszych na które powoływał się Wójt w arkuszu odwoławczym. Następnie wskazać należy, że istotą dwuinstancyjności (art. 127 O.p.) jest ponowna analiza sprawy przez organ odwoławczy, a o niezmienności stanu faktycznego o którym mowa w art. 165 § 5 pkt 1 O.p. przy wymiarze podatku od nieruchomości za 2023 r. nie może świadczyć samo oświadczenie organów (i tak zresztą nie przystające do okresu objętym procedowaniem), skoro brak jest w aktach ostatecznej i prawomocnej decyzji dotyczącej wymiaru Skarżącemu podatku od nieruchomości za 2022 r. (obydwie decyzje zostały uchylone), a ze stanowiska Wójta wynika, że jego decyzje za inne okres rozliczeniowe (2013, 2014, 2018) były kontestowane przez podatników (złożono odwołania). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że stan faktyczny odzwierciedlony w aktach nie uprawniał Wójta do zastosowania art. 165 § 5 pkt 1 i art. 200 § 2 pkt 1 O.p. W zakresie postępowania przed SKO okoliczności skorzystania przez organ I instancji z wyjątku od formalnego wszczęcia postępowania nie zostały w ogóle skontrolowane - wyjaśnione zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 122 O.p.) i obowiązkiem zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 187 § 1 O.p.). W rezultacie Strona została pobawiona czynnego udziału w postępowaniu (art. 123 O.p.) przeprowadzonym przez Wójta. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt winien uwzględnić poczynione niniejszym wyrokiem uwagi w zakresie możliwości zastosowania w sprawie art. 165 § 5 pkt 1 i art. 200 § 2 pkt 1 O.p. Mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania – art. 121 § 1, 122, art. 123, art. 127 i art. 187 § 1 O.p. w związku art. 165 § 5 pkt 1 i art. 200 § 2 pkt 1 O.p Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obowiązany był uwzględnić skargę z uwagi na istotność wskazanych naruszeń, w szczególności zaś na mającej oparcie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarancji dwukrotnego rozpoznania sprawy z udziałem strony postępowania. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania dotyczące ustaleń stanu faktycznego uniemożliwiają Sądowi merytoryczną weryfikację zaskarżonej decyzji – wymiaru podatku, a usunięcie wskazanych naruszeń wymaga również wyeliminowania z obrotu prawnego – w oparciu o art. 135 p.p.s.a. – decyzji Wójta z dnia 9 lutego 2023 r. (pkt I sentencji wyroku). Niezależnie od powyższego umknęło organowi drugiej instancji, iż złożone przez M. P. odwołanie nastąpiło po upływie terminu do jego wniesienia. Decyzja Wójta z dnia 9 lutego 2023 r. została doręczona podatnikowi w dniu 17 lutego 2023 r. a zatem termin na wniesienie odwołania upływał z dniem 3 marca 2023 r. Tymczasem odwołanie od decyzji uczestnik postępowania wniósł w dniu 13 marca 2023 r. Z tych też względów SKO obowiązane było do stwierdzenia, iż odwołanie M. P. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Błędne wskazanie w sentencji rozstrzygnięcia organu odwoławczego, iż sprawa została rozpoznana z odwołania R. P. i M. P. nie ma jednak wpływu na wynik sprawy z uwagi stwierdzone dalej idące naruszenia przepisów postępowania, jak i charakter obowiązku podatkowego (solidarny), który zobowiązuje organ do objęcia postępowaniem podatkowym wszystkich współwłaścicieli nieruchomości a w konsekwencji prowadzenia postępowania z ich udziałem oraz doręczenia decyzji także pozostałym stronom postępowania. W zakresie pozostałych żądań opartych na przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) – dalej jako k.p.a., Sąd nie mógł ich uwzględnić albowiem nie prowadzi postępowania i nie wydaje rozstrzygnięć w oparciu o wskazane przepisy, które stosują organy administracyjne (pkt II sentencji wyroku). Ponadto zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta zostały wydane nie w oparciu o przepisy k.p.a. lecz O.p. Stronie przyznane zostało prawo pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym m.in. koszty sądowe.