I SAB/Wr 1/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu W składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA - Jadwiga Danuta Mrόz (sprawozdawca) Sędzia NSA – Halina Betta Asesor WSA - Dagmara Dominik Protokolant: Edyta Luniak Po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. sprawy ze skargi: M. Stowarzyszenia Przyjaciół Dzieci i Osób Niepełnosprawnych w M. na bezczynność Rady Powiatu M. w przedmiocie: niewykonania uchwały Nr XXIV/173/2005 z dnia 15 czerwca 2005 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania Stowarzyszenia Przyjaciół Dzieci i Osób niepełnosprawnych do usunięcia naruszenia prawa oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia 18 marca 2005 r. Rada Powiatu w M. uchwaliła budżet powiatu m. na rok 2005, w którym uwzględniono dotację podmiotową w kwocie 603.396 zł na rzecz niepublicznej jednostki systemu oświaty – Dziennego Ośrodka Dzieci i Osób Niepełnosprawnych w M., prowadzonego przez M. Stowarzyszenie Przyjaciół Dzieci i Osób Niepełnosprawnych. Pismem z dnia 21 marca 2005 r. Starosta powiatu m. - działając w imieniu zarządu tej jednostki samorządu terytorialnego - powołując się na treść podjętej uchwały poinformował dotowany ośrodek o przyznanych mu środkach pieniężnych. W odpowiedzi – M. Stowarzyszenie Przyjaciół Dzieci i Osób Niepełnosprawnych (zwane dalej: Stowarzyszeniem), pismem z dnia 11 kwietnia 2005 r. skierowanym do Rady Powiatu, wezwało do usunięcia naruszenia prawa tj. do zmiany treści uchwały z dnia 18 marca 2005 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przez Radę dyspozycji art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 Nr 67, poz. 329 ze zm.), a także przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Wyjaśniając podniesiony zarzut naruszenia prawa Stowarzyszenie wskazało, iż warunkiem otrzymania dotacji w 2005 r. było przedstawienie powiatowi – w terminie do 30 września 2004 r. – planowanej liczby uczniów, a także sporządzenie sprawozdania S-14 do GUS, będącego podstawą do obliczenia wysokości dotacji, co Ośrodek spełnił. Na tej podstawie powiat otrzymał od Ministerstwa Edukacji Narodowej informację o przyznanej subwencji oświatowej w wysokości 792.368,25 zł, która to kwota miała umożliwić realizację obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki w Dziennym Ośrodku Rehabilitacyjno – Wychowawczym dla 48 dzieci, korzystających z pomocy Ośrodka. Tymczasem, zgodnie z uchwałą Rady Powiatu z dnia 18 marca 2005 r., jednostce dotowanej zostały przyznane z budżetu samorządowego środki finansowe w kwocie 603.396 zł, a zatem, w wielkości niższej od przysługującej, co w efekcie pozbawiło jedenaściorga niepełnosprawnych dzieci możliwości realizacji obowiązku szkolnego w Ośrodku. W kontekście tym Stowarzyszenie podniosło, iż przekazana – z budżetu jednostki samorządu terytorialnego – wysokość dotacji pozwala na realizację programu oświatowego jedynie w stosunku do 38 podopiecznych. W następstwie wniesionego – przez Stowarzyszenie – wezwania do usunięcia prawa, Rada Powiatu w M. w dniu 15 czerwca 2005 r. podjęła uchwałę (Nr XXIV/173/05), w której uznała zasadność roszczeń Stowarzyszenia. W szczególności Rada przyznała, iż doszło do naruszenia interesu prawnego jedenaściorga rodziców dzieci niepełnosprawnych, które – w następstwie uchwały z dnia 18 marca 2005 r. – zostały pozbawione możliwości rozwoju poprzez uczestnictwo w zajęciach prowadzonych przez Dzienny Ośrodek Rehabilitacyjno – Wychowawczy. Zgodnie z § 2 nowo – podjętej uchwały, jej wykonanie powierzono Zarządowi. Pismem z dnia 16 sierpnia 2005 r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Powiatu, Stowarzyszenie zwróciło się o wyjaśnienie przyczyn opóźnienia w wykonaniu uchwały z dnia 15 czerwca 2005 r. Zgodnie z tym pismem, pomimo zobowiązania podjętego w tej uchwale, nie sporządzono bowiem korekty budżetu powiatu na rok 2005 r. poprzez zwiększenie wysokości przyznanej dotacji podmiotowej w stopniu pozwalającym na sfinansowanie działalności oświatowej względem wszystkich podopiecznych Ośrodka tj. 48 dzieci specjalnej troski. W odpowiedzi, pismem z dnia 14 września 2005 r. Rada Powiatu poinformowała Stowarzyszenie, że Zarząd Powiatu przygotował projekt uchwały uchylający uchwałę z dnia 15 czerwca 2006 r. w związku ze stwierdzonymi – w toku kontroli Najwyższej Izby Kontroli – nieprawidłowościami w zakresie wykorzystywania przez Stowarzyszenie środków publicznych. Zgodnie z pismem, projekt uchwały miał być głosowany podczas obrad sesji Rady Powiatu, jaka miała odbyć się w dniu 22 września 2005 r. Jak wynika z materiału aktowego sprawy, na sesji tej projekt o jakim mowa wyżej nie był jednak głosowany i został zdjęty z porządku obrad. Pismem z dnia 26 października 2005 r. M. Stowarzyszenie Przyjaciół Dzieci i Osób Niepełnosprawnych ponownie zwróciło się do Rady Powiatu m. z wezwaniem do wykonania uchwały z dnia 15 czerwca 2005 r., jednakże bez skutku. Wobec powyższego, Stowarzyszenie w dniu 22 listopada 2005 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Rady Powiatu w M., zarzucając temu organowi niewykonanie uchwały z dnia 15 czerwca 2005 r. W skardze, strona domagała się wykonania uchwały z dnia 15 czerwca 2005r., uznającej zasadność roszczeń Stowarzyszenia w zakresie przyznania wyższej kwoty dotacji na realizację obowiązku szkolnego jedenaściorga dzieci niepełnosprawnych. W ocenie strony skarżącej, budżet powiatu ustalony uchwałą z dnia 15 marca 2005 r. należało podwyższyć o kwotę 189.388 zł, które to środki pozwoliłyby zapewnić rozwój psycho-ruchowy dla pozostałych jedenaściorga dzieci specjalnej troski. W dniu 7 grudnia 2005 r., a więc już po wniesieniu skargi, Rada Powiatu w M. podjęła uchwałę Nr XXVIII/191/05 w sprawie zmiany budżetu Powiatu m. na rok 2005 r., w której na realizację zadań w zakresie tzw. edukacyjnej opieki wychowawczej Rada przyznała dodatkowe środki pieniężne w kwocie 45.702,- złotych. W odpowiedzi na skargę z dnia 30 grudnia 2005 r., Starosta M. wniósł o odrzucenie skargi, zaś jedynie z ostrożności procesowej, na wypadek jej merytorycznego rozpoznania, podniósł nadto żądanie oddalenia skargi. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi Starosta w pierwszej kolejności wskazał na niedopuszczalność skargi z uwagi na - niewyczerpanie trybu jaki ustawa przewiduje w przypadku skargi na bezczynność, a mianowicie - brak wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W kontekście tym Starosta podniósł, iż pisma strony skarżącej z dnia 11 kwietnia oraz 26 października 2005 r. zawierające takie wezwanie nie mogą być uznane za skuteczne w świetle prawa, albowiem zostały one skierowane do niewłaściwego organu. Pisma te – jak wywodził Starosta – winny być skierowane do Zarządu jako organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały z dnia 15 czerwca 2005 r. Tymczasem, strona wezwanie do naruszenia prawa kierowała do Rady Powiatu, który jest organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego i nie ponosi odpowiedzialności za wykonanie podjętych uchwał. Nadto, w ocenie Starosty w sprawie wystąpiła także i inna ujemna przesłanka procesowa, którą należało rozważyć w kontekście przepisu art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatu (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.), który stanowi, że można zaskarżyć uchwałę organu , ale jedynie w sprawach "z zakresu administracji publicznej". Tymczasem, skarga dotyczy – w jego ocenie – stosunków cywilnoprawnych pomiędzy Stowarzyszeniem a Powiatem, albowiem dotacja – której w istocie dotyczy spór – jest przekazywana na podstawie umowy, a więc mechanizmów właściwych regulacjom cywilnoprawnym. Wskazując na powyższe, w ocenie Starosty nie została spełniona przesłanka dopuszczalności zaskarżenia uchwały o jakiej mowa w dyspozycji art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Niezależnie od powyższych zarzutów, Starosta – z ostrożności procesowej – wniósł o oddalenie skargi, zarzucając stronie skarżącej nieprawidłowości przy wykorzystywaniu środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Wyjątkiem w tym względzie są sprawy z zakresu skarg na bezczynność organów administracji, gdzie Sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy, istniejący w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (por. wyrok NSA z 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00 (niepubl). W nawiązaniu do okoliczności sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu wskazać należy, iż stan faktyczny istniejący w chwili wniesienia skargi odbiegał od ustaleń poprzedzających sądowe rozstrzygnięcie sprawy. Wskazać bowiem należy, że uchwała z dnia 15 czerwca 2005 r., której wykonania domagała się strona skarżąca została w istocie zrealizowana, co nastąpiło już po wniesieniu skargi. Okoliczność ta nie pozostawała bez wpływu na ocenę prawną wywiedzionej skargi, jako że ocena to dokonywana była w kontekście nowych okoliczności faktycznych. Stosownie do powyższego, wydanie orzeczenia zgodnego z żądaniem skargi byłoby – abstrahując od jej merytorycznej zasadności – na tym etapie postępowania niecelowe, bo pozbawione jakiegokolwiek prawnego uzasadnienia. Nawiązując do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, Sąd uznał za zasadne odnieść się na wstępie do zarzutu najdalej idącego tj. zarzutu niedopuszczalności skargi. W odpowiedzi na skargę organ administracji w pierwszej kolejności podniósł, iż strona skarżąca nie wyczerpała trybu jaki ustawa przewiduje w przypadku skargi na bezczynność, co już na tej podstawie winno skutkować jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej. W kontekście tym organ wskazał, iż wniesienie skargi należy poprzedzić wezwaniem na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dnia od chwili, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W kontekście tym organ zarzucił, iż w stanie faktycznym sprawy skarga mogłaby być skuteczne wniesiona dopiero po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu Zarządu do usunięcia naruszenia prawa. Jak podniósł, pisma strony skarżącej z dnia 11 kwietnia oraz 26 października 2005 r. zawierające takie wezwanie nie mogą być uznane za skuteczne w świetle prawa, albowiem zostały one skierowane do niewłaściwego organu. Pisma te – jak wywodził starosta – winny być skierowane do Zarządu jako organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały z dnia 15 czerwca 2005 r. a nie do Rady Powiatu, jak to uczyniła strona skarżąca. W ocenie Sądu, nie sposób podzielić omawianego poglądu organu, albowiem pismem z dnia 11 kwietnia 2005 r. (k. 11) skarżący wezwał Radę Powiatu w M. do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym wyraźnie wskazano uchwałę z dnia 18 marca 2005 r. i odniesiono się merytorycznie do jej treści. Reakcją organu administracji było podjęcie w dniu 15 czerwca 2005 r. uchwały uznającej za zasadne wezwanie Rady Powiatu do usunięcia naruszenia prawa (k. 10). Mimo podjęcia tejże uchwały organ nie podjął dalszych działań prawnych niezbędnych dla usunięcia stwierdzonego naruszenia. Dlatego też pismem z dnia 26 października 2005 r. (k. 5) strona skarżąca zwróciła się do Rady Powiatu M. o poddanie pod głosowanie projektu uchwały korygującej uchwałę z dnia 15 czerwca 2005 r. zaznaczając, że w wypadku bezczynności w tym zakresie konieczne będzie wystąpienie na drogę postępowania sądowo-administracyjnego. Zdaniem Sądu, wskazane pisma mają wszelkie cechy pozwalające uznać je za wymagane przez ustawę wezwanie do usunięcia naruszenie prawa. Wskazać bowiem należy, że w żadnym razie monit tego rodzaju kierowany być nie może do Zarządu Powiatu. Zarząd jest bowiem organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego i jako taki ma wypełniać wyłącznie zadania określone w uchwałach. Te zaś podejmowane są przez Radę Powiatu – organ uchwałodawczy. Nie jest zatem Zarząd Powiatu władnym samostanowić wykonywane przez siebie akty prawa miejscowego. Dla skutecznego zainicjowania działań Zarządu niezbędna jest bowiem podstawa prawna w postaci konkretnej uchwały Rady. Innymi słowy, przy braku stosownej uchwały nie sposób skutecznie żądać aktywności Zarządu w tym zakresie. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu poprzestała na wydaniu w dniu 15 czerwca 2005 r. uchwały uznającej za zasadne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stwierdzić należy, że skarżący spełnił formalny wymóg wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jedynie bowiem wezwanie Rady Powiatu do aktywności w kwestii przedmiotowych dotacji mogło przynieść pożądany skutek. Dla osiągnięcia celu w postaci przyznania przez Zarząd należnych kwot konieczne jest bowiem dysponowanie podstawą prawną, którą stanowi odpowiednia uchwała Rady Powiatu. Ten zatem organ był uprawniony i zobowiązany do podjęcia działań, których domagała się skarżąca, stąd do niego - jako właściwego w sprawie skierowane zostało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto, gdyby nawet uznał się on za niewłaściwy, to na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 19 i art. 20 Kpa, jak też art. 170 § 1 w związku z art. 15 i art. 16 Ordynacji podatkowej - miał obowiązek niezwłocznego przekazania go do organu właściwego a tego nie uczynił. Z tych też względów jako niezasadne ocenił Sąd stanowisko strony przeciwnej i jej wniosek o odrzucenie skargi zawarty w odpowiedzi na skargę. Brak jest także podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na - jak twierdzi organ administracji - cywilnoprawny charakter sprawy. Powyższe stanowisko organ wywodził z faktu, iż podstawę przyznania dotacji co do zasady stanowi umowa cywilnoprawna pomiędzy dotującym a dotowanym. Okoliczność ta, w ocenie organu, miała przesądzać o tym, iż powstały spór nie jest sprawą "z zakresu administracji" o jakiej mowa w treści art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Również w tym zakresie nie sposób, zdaniem Sądu, podzielić prezentowanego przez organ poglądu. Wskazać bowiem należy, że udzielenie dotacji ma niewątpliwie charakter publicznoprawny, zaś owa "umowa" stanowi jedynie formę wykonania stosownej uchwały organu administracji samorządowej. O administracyjno-prawnym charakterze dotacji świadczy bowiem przede wszystkim fakt, iż stanowi ona rodzaj dystrybucji środków publicznych, po drugie zaś, podstawą jej przyznania jest zawsze konkretny akt prawa miejscowego wydany na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego (co znajduje również odzwierciedlenie w § 1 umowy dotacji z 9 grudnia 2005 r. – k. 28). Dlatego też, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu administracji co do niedopuszczalności drogi sądowo-administracyjnej w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w dyspozycji art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; Dz. U. 2004, Nr 162 poz. 1692; 2005, Nr 94, poz. 788, Nr 169, poz. 1417), sądy administracyjne orzekają także w sprawach w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatu (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.), który stanowi, że "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Skoro więc skarżący wykazał swą legitymację procesową poprzez wskazanie związku pomiędzy zakresem regulacji zaskarżonej uchwały i bezczynnością organu a celami statutowymi Stowarzyszenia (zgodnie z art. 87 i 88 ustawy o samorządzie powiatowym), to skargę należało uznać za dopuszczalną. W konsekwencji, Sąd uznał za zasadne merytoryczne rozpoznanie zarzutów zawartych w skardze. Oddalenie skargi nastąpiło jednak na innej podstawie aniżeli zasygnalizowana przez organ w odpowiedzi na skargę. Orzekając o oddaleniu skargi Sąd miał bowiem na względzie jedynie fakt, iż w dniu 7 grudnia 2005 r. Rada Powiatu w M. podjęła uchwałę nr XXVIII/191/05 , w której przewidziano dotację podmiotową dla niepublicznej jednostki systemu oświaty (§ 2 ust. 1 pkt 1j uchwały). Powołany akt prawny stanowił natomiast podstawę do zawarcia w dniu 9 grudnia 2005 r. umowy dotacji. Skoro więc, jak wskazano na wstępie, w sprawach z zakresu skarg na bezczynność organów administracji Sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. W dniu wyrokowania nie istniał już bowiem stan naruszający prawo, jako że organ administracji podjął żądane działania legislacyjne sanując tym samym zaskarżony stan bezczynności. Na koniec dodać należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga spory w granicach danej sprawy. W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu M. wniosła natomiast również o ewentualne oddalenie skargi, formułując argumenty dotyczące treści uchwały z dnia 18 marca 2005 r. w kontekście wyników przeprowadzonej u skarżącego kontroli NIK. Zarzuty te nie mogły stanowić jednakże przedmiotu rozpoznania Sądu, albowiem postępowanie dotyczyło wyłącznie bezczynności organu administracji. Sąd nie badał zatem merytorycznych zarzutów związanych z treścią przedmiotowej uchwały Rady Powiatu M., poprzestając na ustaleniu samego faktu bezczynności organu i usunięciu tego stanu w drodze podjęcia przez Radę Powiatu - uchwały z dnia 7 grudnia 2005 r. Skoro więc ostatecznie, przed rozpatrzeniem przez WSA skargi na bezczynność, organ którego zaniechanie było przedmiotem skargi - podjął pozostające w jego kompetencjach działanie, usuwając tym samym stan bezczynności, to oceniając stan sprawy na dzień orzekania - Sąd nie mógł już stwierdzić bezczynności organu, który skutecznie uchronił się od tego zarzutu - podejmując uchwałę z 7 grudnia 2005 r. w przedmiocie korekty budżetu powiatu w zakresie spornej dotacji. Sąd nie oceniał natomiast merytorycznie podjętej uchwały, gdyż przedmiotem skargi była jedynie bezczynność organu administracji a ta w chwili obecnej już nie istnieje. Mając na uwadze wskazane okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.