I SAB/Wr 112/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska,, sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz,, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi: O. H. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi O.H. (dalej: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy [...] marca 2020 r. Strona złożyła wniosek do Wojewody D wraz z załącznikami ww. zakresie. W dniu [...] czerwca 2020 (data wpływu do Organu) Strona wniosła ponaglenie na nie załatwienie sprawy w terminie. Dnia 16.06.2020 r. Organ tworzy pisma: 1) wezwanie do osobistego do stawiennictwa Strony oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku; 2) przekazujące ponaglenia do Urzędu do Spraw Cudzoziemców z oceną, iż ponaglenie jest zasadne. Dnia 1.07.2020 r. Strona złożyła korektę wniosku wraz załącznikiem nr 1, a 13 lipca 2020 r. stawiła się osobiście w Organie składając odciski linii papilarnych oraz przedkładając kopie stron paszportowych. Dnia 20 lipca 2020 r. Organ tworzy pisma: 1) zapytanie do Policji, Straży Granicznej, ABW, czy wjazd i pobyt na terytorium RP Strony stanowi zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; 2) informację do Strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 20 października 2020 r. oraz wezwanie o uzupełnienie dokumentów. W dniu [...] lipca 2020 r. (data wpływu do Organu) Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania. W dniu 30 lipca 2020 r. Strona przedłożyła dokumenty: umowę o pracę, świadectwo kwalifikacji zawodowej, licencję, umowę najmu, kserokopię prawa jazdy, świadectwo kierowcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyartykułowano zarzuty o naruszeniu art. art., art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – dalej jako k.p.a, czym rażąco naruszono prawo przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) stwierdzenie przewlekłości; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Organu do wydania decyzji, w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej . W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie podejmuje wystarczających działań w celu zakończenia sprawy. Organ winien zakończyć sprawę w terminie dwóch miesięcy. Sprawa trwa już blisko 5 miesięcy. Organ nie podjął w terminie czynności zmierzających do rozpoznania sprawy, w tym również nie poinformował Strony o powodach jej nie rozpoznania. Strona wnosi o przyznanie sumy pieniężnej, która zrekompensuje Stronie wadliwe działanie Organu. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, ale z ogromnej ilości wpływających do Organu wniosków cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach i trudności kadrowych. Organ nie znajduje podstaw dla uznania by przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy zwrócić uwagę na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na przytoczonej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Aktywność Organu nastąpiła w istocie wskutek wniesienia ponaglenia przez Stronę. Powyższe miało miejsce już po upływie miesięcznego terminu o którym mowa w art. 35 k.p.a. Sąd stwierdził również, że Organ o przedłużeniu tego terminu nie poinformował Strony na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym był obowiązany zawiadomić Stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Organ prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.. Zauważyć należy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu [...] lipca 2020r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania na moment wniesienia skargi, Sąd uznał (pkt III sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Okres przewlekłości w istocie był nieznaczny i nie może być liczony automatycznie w każdym przypadku od następnego dnia od wpływu podania do organu. Organ miał czas zakreślonych ustawowo maksymalnie dwóch miesięcy na podjęcie koniecznych czynności procesowych o charakterze wyjaśniającym z uwagi na materię sprawy oraz na załatwienie sprawy w tym czasie, przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt ogromnego napływu wniosków od cudzoziemców. W dacie 16 czerwca 2020 r. organ usunął już stan przewlekłości, albowiem od tego czasu koncentrował już czynności procesowe i wezwał stronę do uzupełnienia niekompletnego wniosku, następnie wyznaczył termin załatwienia sprawy na 20 października 2020 r. Wystąpił również do właściwych organów celem sprawdzenia cudzoziemca. Przy ocenie charakteru przewlekłości Organu, Sąd miał również na uwadze wyjątkową sytuację, jaka wystąpiła na skutek panującej na obszarze kraju epidemii. Czasowe ograniczenie funkcjonowania organów administracji publicznej i innych podmiotów (także po 16 maja 2020 r.), w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, niewątpliwie miało wpływ na zwłokę organu w załatwieniu niniejszej sprawy. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ, pozwala również w pewnym stopniu na rekompensować strony naruszenie jej praw. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony takie jak np. stopień przekroczenia terminów załatwienia sprawy czy dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Z przyczyn omówionych wyżej Sąd uznał, że stwierdzenie przewlekłości Organu w rozpoznaniu sprawy stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowanie innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. W sprawie nie zaistniały takie szczególne okoliczności po stronie Skarżącego, które wymagałyby zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej. Natomiast sama okoliczność, że organ przewlekle prowadził postępowanie nie przesądza o przyznaniu sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu, zwłoka Organu, w załatwieniu niniejszej sprawy, nie jest efektem zaniechań organu, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia. Stąd też skargę w tym zakresie należało oddalić, o czym orzeczono w pkt IV wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji.