I SAB/Wr 1133/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska Sędzia WSA (del.) Małgorzata Dziemianowicz po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi R. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. prowadził postępowanie przewlekle; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1 200 (słownie: jeden tysiąc dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. B., obywatel U. (dalej: strona, skarżący) w dniu 2 kwietnia 2021 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpił w dniu 25 października 2019 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 53 § 2b i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił 1) uchybienie wszelkich terminów do rozpoznania i załatwienia sprawy wynikających z art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.); 2) uchybienie obowiązkowi poinformowania strony o przyczynach zwłoki i wyznaczenia nowego terminu wynikającego z art. 36 k.p.a.; 3) naruszenie zasady ogólnej wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania wynikającej z art. 12 k.p.a; 4) naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wynikającej z art. 8 k.p.a.; 5) naruszenie zasady informowania strony płynącej z art. 9 k.p.a. – wskazując jednocześnie, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania w sposób rażący narusza prawo. Na tej podstawie wniósł o: 1) dokonanie przez sąd administracyjny kontroli przewlekłości, jakiej dopuścił się organ; 2) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w zakreślonym przez sad terminie; 3) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości i ze miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 24 590, 85 zł; 5) zasądzenie zna rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Argumentował, że mimo upływu ponad 1,5 roku od złożenia wniosku sprawa nie została przez organ rozpoznana, a skarżący nie otrzymał decyzji ani informacji o stanie sprawy, choć w dniu 26 marca 2021 r. wniósł ponaglenie. Wedle skarżącego takie działanie organu nosi znamiona rażącej przewlekłości i bezczynności, zaś tak długotrwały przebieg procedury nie znajduje podstaw w stanie faktycznym, bo skarżący spełnia wszelkie niezbędne przesłanki do wydania pozytywnej decyzji z zachowaniem terminów przewidzianych przepisami prawa. Podał też, że na skutek przewlekłego działania organu doznaje licznych komplikacji w życiu osobistym i zawodowym, w szczególności problemy ze swobodnym przemieszczaniem się do rodziny pozostałej w kraju pochodzenia, w tym rozłąka z 8-letnim synkiem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy strona złożyła w dniu 25 października 2019 r. Skarżący w dniu 13 lutego 2020 r. osobiście i bez wezwania stawił się w siedzibie organu i złożył odciski linii papilarnych oraz przedstawił dokumenty. Pismem z 5 maja 2020 r. (doręczonym w dniu 27 maja 2020 r.) organ wezwał stronę o uzupełnienie wniosku, co skarżący uczynił w dniu 4 czerwca 2020 r. Pismami z 14 lipca 2020 r. Wojewoda poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczając go na 14 października 2020 r. i wezwał o dokument, a także zwrócił się do odpowiednich służb o informację o cudzoziemcu. Strona odpowiedziała na wezwanie w dniu 24 lipca 2020 r., zaś Policja udzieliła informacji w dniu 4 sierpnia 2020 r. Pismem z 26 marca 2021 r. strona wniosła ponaglenie, zaś w dniu 2 kwietnia 2021 r. – skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W aktach sprawy brak dowodu wpływu ponaglenia do organu, lecz w dniu 14 kwietnia 2021 r. organ przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia, a w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Przy skardze strona przesłała dowód nadania ponaglenia w dniu 29 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W tym stanie rzeczy skarga na przewlekle prowadzenie postepowania jest dopuszczalna, o ile strona złożyła ponaglenie w sprawie. Kontrolując dopuszczalność skargi Sąd dostrzegł, że w aktach administracyjnych znajduje się kopia egzemplarza ponaglenia z 26 marca 2021 r., lecz brak jest dowodu wpływu ponaglenia do organu. Z kolei do skargi dołączona została kopia ponaglenia oraz dowód jej nadania w dniu 29 marca 2021 r. W tym stanie rzeczy skarżący spełnił przesłankę dopuszczalności skargi na przewlekle prowadzenie postępowania z jego wniosku. Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się również, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy zatem do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięciem tej zasady są przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązujące organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W opinii Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek strony skierowany do Wojewody w dniu 25 października 2019 r. jest załatwiany zbyt długo. Z przebiegu postępowania wynika, że organ do dnia wniesienia skargi podjął trzy czynności zmierzające do załatwienia sprawy: w dniu 5 maja 2020 r. - jedną czynność oraz w dniu 14 lipca 2020 r. – dwie czynności. Nie może jednak ujść uwadze, że pierwszą czynność organ podjął dopiero po upływie ponad 6 miesięcy od wpływu wniosku. Sąd dostrzega, że została ona dokonana w okresie zawieszenia biegu terminów procesowych wynikającego z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego w dniu 31 marca 2021 r. do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. Odpowiedź na tę czynność uzyskał zaś w dniu 8 czerwca 2020 r. Z kolei efektem czynności z 14 lipca 2020 r. (w tym kierowanej do skarżącego po doręczeniu w dniu 24 lipca 2020 r. wezwania) były odpowiedzi, które wpłynęły w dniu 27 lipca 2020 r. (od strony) i w dniu 4 sierpnia 2020 r. (od Policji). Dalsze czynności organ podjął po wniesieniu skargi, co jednak pozostaje poza kontrolą Sądu, ta bowiem jest dokonywana na dzień wniesienia skargi. W sumie więc, organ podejmował w sprawie czynności w dużych odstępach czasu, które nie miały uzasadnienia procesowego. Zwlekał bowiem przez okres 5 miesięcy (do czasu ww. zawieszenia biegu terminów procesowych) z podjęciem jakichkolwiek czynności w sprawie, następnie ponad miesiąc zwlekał z kolejnymi czynnościami (podjętymi w tym samym dniu), następnie nie podjął już żadnych czynności przez okres blisko 8 miesięcy do dnia wniesienia skargi. Wojewoda niewątpliwie nie był konsekwentny w dochowaniu obowiązku informacyjnego, do czego był zobowiązany na mocy art. 36 k.p.a., jak również nie zastosował się do własnych oświadczeń procesowych w tym względzie, skoro wyznaczony przez organ pismem z 14 lipca 2020 r. termin zakończenia postępowania (14 października 2020 r.) upłynął bezskutecznie. Podsumowując, Wojewoda w okresie w sumie 14 miesięcy nie wykonywał czynności zmierzających do załatwienia wniosku skarżącej. Sąd uwzględnił zawieszenie biegu terminów procesowych wynikające z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.). Organ w sposób oczywisty nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Okoliczności sprawy dowodzą, że Wojewoda prowadził postępowanie z wniosku strony w sposób przewlekły, naruszając w sposób niedopuszczalny terminy określone w art. 35 oraz zasady wynikające z art. 8 i art. 12, a w konsekwencji - art. 6 i art. 7 k.p.a. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co już podkreślił wyżej, że stwierdzona przewlekłość postępowania w sposób niewątpliwy wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące spóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka przez tak długi jak w sprawie okres na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, pomimo złożenia przez skarżącego ponaglenia - nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zignorowanie ustawowych terminów załatwienia sprawy, której urzeczywistnieniem jest art. 36 k.p.a., ocenę tę uzasadnia komplementarnie. Podsumowując, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania odpowiedniego aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku) wobec braku informacji zarówno w aktach administracyjnych, jak i sądowych potwierdzających jego wydanie względem skarżącego. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a, w kwocie 1 200 zł. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.