I SAB/Wr 1136/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA (del.) Małgorzata Dziemianowicz Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi V. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.600 (słownie: tysiąc sześćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Postępowanie przed organem administracji. 1.1. V. B. (dalej: strona skarżąca), w dniu [...] września 2019 r. (data wpływu zgodnie z prezentatą organu) złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz ze stosowną dokumentacją. 1.2. W tym samym dniu, to jest [...] września 2019 r., Wojewoda D. (dalej: Wojewoda/ organ), powołując się na art. 61 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2086 ze zm.; dalej: k.p.a.) zawiadomił stronę skarżącą o przewidzianym terminie zakończenia postępowania 16 lipca 2020 r. 1.3. Strona skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła dodatkową dokumentację bez wezwania organu za pismem z dnia 25 listopada 2020 r. 1.4. Pismem z dnia 26 marca 2021 r. wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, które zostało przekazane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. 14 kwietnia 2021 r. 1.5. W tym samym dniu (to jest 14 kwietnia 2021 r.) organ dokonał pierwszych czynności, kierując zapytanie do Komendy Wojewódzkiej Policji oraz wezwanie do strony skarżącej do uzupełniania braków wniosku i przedłożenia dodatkowych dokumentów, zawiadamiając jednocześnie o nowym terminie załatwienia sprawy 14 lipca 2021 r. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze na bezczynność organu, datowanej na 31 marca 2021 r., podniesiono zarzuty naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W związku z powyższym wniesiono o: stwierdzenie bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądowe, strona skarżąca wskazała, że przedmiotowa sprawa nie wymaga szerokiej i wnikliwej deliberacji, a wymagany materiał dowodowy jest w pełni kompletny. Mimo to organ od roku i 6 miesięcy pozostawał bezczynny. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i powołał się na liczbę podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców oraz ruchy kadrowe. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: 3.1. Skargę należało ocenić jako uzasadnioną. 3.2. Bezczynność organu administracji publicznej została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 35, które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określając terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona – sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie (§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W piśmiennictwie wskazuje się, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści powołanego wyżej art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. 3.3. Kwalifikowana postać bezczynności, to jest "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), jako taka powinna być interpretowana ściśle. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1801/20 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). 3.4. Aby ocenić zasadność zarzutów i wniosków skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić powołane już wyżej regulacje prawne, a także procedury, w jakich działał organ administracji publicznej, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. 3.5. Jak to już zatem zostało wyżej powiedziane, terminy załatwienia sprawy określone zostały w poszczególnych przepisach art. 35 k.p.a. Należy przy tym zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Istotny jest przy tym obowiązek organu wynikający z art. 36 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi zawiadomienie strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a). Dla oceny kwalifikowanej postaci bezczynności, jakiej dopuścił się Wojewoda, konieczne jest przypomnienie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Przede wszystkim w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a). Art. 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.); mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a). Przy czym w takiej sytuacji organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). 3.6. Specyfika postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście przez zainteresowanego wniosku w tym przedmiocie na dedykowanym formularzu wraz ze stosownymi załącznikami, w myśl art. 98, art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm. – to jest w brzmieniu obowiązującym na moment złożenia wniosku). Na podstawie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta Oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). 3.7. Warto zauważyć, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach). 3.8. Mając zatem na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Wojewoda niewątpliwie dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej, który wpłynął do organu [...] września 2019 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ błędnie zastosował art. 36 § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Nie oznacza to jednak, że organ może w dniu wpływu wniosku inicjującego wszczęcie postępowania administracyjnego niejako automatycznie przedłużać postępowanie administracyjne zawiadamiając stronę skarżącą o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Takie działanie jest niczym innym jak próbą obejścia przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy przewidzianych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Zwłaszcza, że przedłużenie terminu w piśmie z dnia 16 września 2019 r. do 16 lipca 2020 r. nie wiązało się z zakończeniem przedmiotowej sprawy. Po upływie wyznaczonego wyżej terminu organ, pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r., zawiadomił stronę o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania na 14 lipca 2021 r. Tak naprawdę pierwszą czynność zmierzającą do merytorycznego rozpoznania wniosku organ podjął dopiero pismem z 14 kwietnia 2021 r., kiedy to wystąpił z zapytaniem do stosownych organów celem sprawdzenia, czy strona skarżąca stanowi zagrożenie dla obronności, bezpieczeństwa państwa, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przy czym czynność tę podjął dopiero po wniesieniu skargi. Pomimo też wskazania terminu zakończenia postępowania administracyjnego, nie wydano rozstrzygnięcia w sprawie. Ponaglenie zaś zostało przekazane organowi instancji wyższej po upływie ustawowego siedmiodniowego terminu, przewidzianego w art. 37 § 4 k.p.a. Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że opóźnienie w prowadzonych postępowaniach, spowodowane jest wpływem dużej ilości wniosków cudzoziemców, Sąd stwierdza, że taka sytuacja niewątpliwie ma wpływ na sprawność działania Wojewody. Podkreślić jednak trzeba, że sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, czego skutkiem jest zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie w zasadzie odbywa się na wyłącznie podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku). 3.9. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). 3.10. Wobec braku informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zobowiązać organ do jego wydania w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). 3.11. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznał od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.600 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W ocenie Sądu, zasądzona kwota przede wszystkim stanowi ma walor dyscyplinujący organ, co się tyczy zmiany przyjętego sposobu postępowania w przedmiotowym zakresie. Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana przez stronę skarżącą kwota sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł jest zbyt wygórowana. 3.12. Sąd uwzględniając szczególne okoliczności, związane ze stanem epidemii ogłoszonym w związku z rozprzestrzenieniem się wirusa COVID-19, wobec licznych zmian przepisów dotyczących biegu terminów procesowych (m.in. uchylenia art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 20920 r., poz., 374 ze zm., a także wprowadzenia art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenieniem się wirusa SARS-CoV-2 Dz. U. z 2020 r., poz. 875) uznał, że do okresu bezczynności, jak i wyliczenia sumy pieniężnej, nie należy zaliczać okresu 2 miesięcy związanych z obowiązywaniem przepisów tzw. "tarczy antykryzysowej", dotyczących biegu terminów procesowych. Należy podkreślić, że ocenie podlegały okoliczności sprawy zaistniałe przed ww. okresem jak i po tym okresie. 3.13. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). 3.14. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.