I SAB/Wr 1165/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cichoń,, Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz-Rajchman, , po rozpoznaniu w Wydziale I - w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi: S. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zaświadczenia: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania rozstrzygnięcia o wniosku Strony skarżącej w części nierozpoznanej, w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę: 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi S. G. (dalej jako: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej jako Organ, WD, Wojewoda) w sprawie wniosku o wydanie zaświadczenia. Sąd w oparciu o akta i twierdzenia stron ustalił, że w dniu 25.03.2022 r. wpłynął do WD wniosek Strony o wydanie zaświadczenia: 1) potwierdzającego: datę złożenia i wpłynięcia wniosku o udzielenie zezwolenia; 2) potwierdzającego, że Strona złożyła wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy osobiści lub nastąpiło Jej osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec Strony nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa – wraz ze wskazaniem terminu ww. czynności; 3) potwierdzającego, że Strona złożyła ww. wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione wraz ze wskazaniem terminu dokonania ww. czynności; 4) potwierdzającego, że Strona przedłożyła dokumenty z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach lub wyznaczony przez WD termin z art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach upłynął bezskutecznie wraz ze wskazaniem terminu dokonania ww. czynności. Organ 11 lipca 2022 r. otrzymał ponaglenie Strony, a w dniu 19.08.2022 r. skargę kierowaną do sądu administracyjnego. WD 24 sierpnia 2022 r. wydał zaświadczenie, w którym potwierdził datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i art. 217 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – w skrócie k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniesiono o: – stwierdzenie przewlekłości mającej miejsce z rażącym naruszeniem przepisów, – zobowiązanie Organu, by w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku wydał zaświadczenie lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, – przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego kwoty: 5.000,00 zł, – rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, – zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych z opłatą od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu wskazano okoliczności sprawy w tym upływ 4 miesięcy od złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę WD wniósł o jej oddalenie i powołał się na art. 100a ust 1 pkt 1 lit. a) ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym – do 31 grudnia 2022 bieg terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Zgodnie natomiast z art. 100c ust. 4 powołanej ustawy zaprzestanie dokonywania czynności w tych sprawach/dokonywanie ich z opóźnieniem nie może być podstawą do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności/przewlekłości lub praw strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Nie sposób więc zarzucić przewlekłości w wydaniu zaświadczenia Stronie Następnie WD wskazał na brak złej woli pracowników Organu przy procedowaniu sprawy i na ogromną ilość składanych przez cudzoziemców wniosków (statystyka wpływu spraw w latach 2017-2021). WD uważa, że nie ma miejsca w sprawie na twierdzenie o rażącym naruszeniu przepisów, przeciwny jest również zasądzeniu sumy pieniężnej jak i nałożeniu na Organ grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – dalej jako: p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Ponadto Sąd stoi na stanowisku, że powołane przez WD w odpowiedzi na skargę przepisy art. 100a i art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym nie mają zastosowania do niniejszej sprawy przewlekłości dotyczącej przecież postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, a nie udzielenia zezwolenia na pobyt. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydano finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Dalej należy dodać, że zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych (np. art. 217 § 3 k.p.a.) organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie: "Dopuszczalne jest przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niezachowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ, jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w wymaganym terminie, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki." (LEX nr 3197709) Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu wynika, że Organ przekroczył właściwy procedurze wydawania zaświadczeń termin (7 dni) określony w art. 217 § 3 k.p.a. do rozpoznania sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuję, że w sprawie Organ nie podjął się właściwego zorganizowania postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Tym samym Sąd uznaje, że Organ procedował w sprawie przewlekle. Powyższe powoduje, że zdaniem Sądu postępowanie Organ prowadził przewlekle, naruszając art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. (pkt I sentencji wyroku). Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania ocena, czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie przepisów. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, odzwierciedlone w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że Organ zlekceważył w pierwszej kolejności termin ustawowy (7 dni). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie budzi nadal wątpliwości Sądu, że działanie Organu w niniejszej sprawie, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Sytuacji Strony w rozpatrywanej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Ww. termin został przekroczony – na dzień złożenia przez Stronę skargi –wielokrotnie bez żadnego kontaktu, informacji od Organu w zakresie złożonego podania. Bierność i milczenie WD przy braku jakichkolwiek oznak przeszkód w procedowaniu wniosku, Sądu kwalifikuje jako rażącą ignorancję przepisów – po prostu Organ odłożył wniosek na "półkę" już w dacie jego wpływu i dopiero skarga do sądu administracyjnego będąca przedmiotem niniejszego wyroku skłoniła Organ do podjęcia w sprawie czynności – w postaci wydania zaświadczenia a jedynie co do części żądania Strony. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość miała więc miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie uznaje za uzasadniony wniosek o przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej, albowiem podanie o wydanie zaświadczenia zostało zainicjowane w ramach postępowania głównego – wszczętego wnioskiem o pobyt czasowy. Zwłokę w wydaniu zaświadczenia pod kątem ewentualnego wynagrodzenia konsekwencji wynikających z niej dla postępowania głównego należy rozpatrzyć w ramach tegoż postępowania głównego. W konsekwencji Sąd orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Wobec jedynie częściowego rozstrzygnięcia wniosku Strony (zaświadczenie z 24 sierpnia 2022 r.) Sąd zobowiązał WD do rozstrzygnięcia wniosku Strony również w pozostałym zakresie - terminie 7 dni od daty doręczenia Organowi odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika oraz opłatę od pełnomocnictwa – punkt V sentencji wyroku.