I SAB/Wr 1482/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA (del.) Małgorzata Dziemianowicz Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Postępowanie przed organem administracji. 1.1. A. D. (dalej: strona skarżąca), w dniu [...] grudnia 2020 r. (data wpływu zgodnie z prezentatą organu) złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz ze stosowną dokumentacją. 1.2. Pismem z dnia 25 marca 2021 r. wniesiono ponaglenie, które zostało przekazane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. 10 czerwca 2021 r. 1.3. W tym samym dniu (10 czerwca 2021 r.) Wojewoda D. (dalej: Wojewoda/ organ) dokonał pierwszej czynności kierując zapytanie do Komendy Wojewódzkiej Policji. Z kolei pismem z 16 czerwca 2021 r. zawiadomił stronę skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego 16 września 2021 r. i wezwał do przedłożenia dodatkowego dokumentu w celu uzupełnienia dokumentacji w sprawie o udzielenie wnioskowanego zezwolenia. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, datowanej na 4 maja 2021 r., podniesiono zarzuty naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W związku z powyższym wniesiono o: stwierdzenie przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia wyroku; przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W obszernym uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądowe, strona skarżąca wskazała, że od daty złożenia wniosku to jest od blisko 5 miesięcy, organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Zwróciła nadto uwagę na wadliwość organizacji pracy w organie. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i powołał się na liczbę podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców oraz ruchy kadrowe. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: 3.1. Skargę należało ocenić jako uzasadnioną, przy czym nie wszystkie wnioski w niej zawarte można było uznać za zasadne. 3.2. Przewlekłość postępowania została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 35, które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określając terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona – sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie (§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W piśmiennictwie wskazuje się, że z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w sytuacji, gdy – wbrew zasadzie wynikającej z powołanego wyżej art. 12 k.p.a.– postępowanie to nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Organ administracyjny wprawdzie podejmuje działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to też sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodne z procedurą, w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu lub też dokonuje czynności pozornych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny, ewentualnie mnoży czynności dowodowe ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46). 3.3. Kwalifikowana postać przewlekłości, to jest "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), jako taka powinna być interpretowana ściśle. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1801/20 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). 3.4. Aby ocenić zasadność zarzutów i wniosków skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić powołane już wyżej regulacje prawne, a także procedury, w jakich działał organ administracji publicznej, którego przewlekłość jest przedmiotem skargi. 3.5. Jak to już zatem zostało wyżej powiedziane, terminy załatwienia sprawy określone zostały w poszczególnych przepisach art. 35 k.p.a. Należy przy tym zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Istotny jest przy tym obowiązek organu wynikający z art. 36 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi zawiadomienie strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a). Dla oceny kwalifikowanej postaci przewlekłości, jakiej dopuścił się Wojewoda, konieczne jest przypomnienie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Przede wszystkim w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a). Art. 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.); mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a). Przy czym w takiej sytuacji organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). 3.6. Specyfika postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście przez zainteresowanego wniosku w tym przedmiocie na dedykowanym formularzu wraz ze stosownymi załącznikami, w myśl art. 98, art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm. – to jest w brzmieniu obowiązującym na moment złożenia wniosku). Na podstawie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta Oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). 3.7. Warto zauważyć, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach). 3.8. Mając zatem na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku strony skarżącej, który wpłynął do organu [...] grudnia 2020 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ błędnie zastosował art. 36 § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Nie oznacza to jednak, że organ w każdym czasie może taki termin przedłużyć i to po upływie terminów ustawowych. W sprawie zaś organ po upływie prawie 6 miesięcy od wpływu wniosku strony skarżącej wyznaczył termin zakończenia sprawy na dzień 16 września 2021 r. Takie działanie jest niczym innym jak próbą obejścia przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy przewidzianych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Zwłaszcza, że ww. przedłużenie terminu nie wiązało się z zakończeniem przedmiotowej sprawy. Wyznaczenie nowego terminu przez organ, który nie został dotrzymany, stwarzało poczucie niepewności w jakim terminie tak naprawdę postępowanie zostanie zakończone. Niewątpliwie więc działanie organu świadczy o naruszeniu art. 36 § 1 k.p.a. Ponadto powyższe zawiadomienie było jedną z pierwszych czynności podjętych w sprawie po piśmie skierowanym na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, które zostały podjęte dopiero po wniesieniu przez stronę przedmiotowej skargi, a więc gdy organ pozostawał już w przewlekłości. Dodatkowo wskazać trzeba, że w sprawie doszło do naruszenia art. 37 § 4 k.p.a., który nakazuje przekazanie ponaglenia organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Tymczasem ponaglenie strony skarżącej z dnia 25 marca 2021 r., zostało przekazane do organu wyższego stopnia dopiero pismem z dnia 10 czerwca 2021 r., również po wniesieniu skargi do tut. Sądu. Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że opóźnienie w prowadzonych postępowaniach, spowodowane jest wpływem dużej ilości wniosków cudzoziemców, Sąd stwierdza, że taka sytuacja niewątpliwie ma wpływ na sprawność działania Wojewody. Podkreślić jednak trzeba, że sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, czego skutkiem jest zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie w zasadzie odbywa się na wyłącznie podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości (pkt I sentencji wyroku). 3.9. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że przewlekłość organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). 3.10. Wobec braku informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zobowiązać organ do jego wydania w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). 3.11. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Brzmienie tego przepisu wskazuje zatem na uznaniowy charakter takiego rozstrzygnięcia – Sąd bowiem nie jest zobligowany w każdej sytuacji stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości do przyznania sumy pieniężnej wnioskowanej przez stronę czy nałożenia na organ grzywny. Wyjaśnić trzeba, że suma pieniężna jako taka pełni podwójną rolę: z punktu widzenia strony skarżącej stanowi rekompensatę za niedogodność spowodowaną przewlekłością organu, jednocześnie dla organu ma charakter represyjno-dyscyplinujący. Odstępując od przyznania sumy pieniężnej w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim czas, w jakim organ pozostawał w przewlekłości od daty wpływu wniosku do dnia wniesienia skargi, a okres ten wynosił niewiele ponad 4 miesiące. W tym stanie rzeczy Sąd uznał przyznanie sumy pieniężnej za nieadekwatne do okoliczności sprawy i w związku z tym w tej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). 3.12. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). 3.13. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.