I SAB/Wr 16/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi: A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 4.000,00 zł (cztery tysiące złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; VI. dalej idącą skargę oddala. Przedmiotem skargi (data wpływu do Wojewody Dolnośląskiego: [...] lipca 2020 r.) A.A. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt sprawy wynika, że [...] maja 2018 r. Strona złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu [...].10.2018 r. do Organu wpłynęło zapytanie Strony o stan sprawy. Następnie [...] stycznia 2019 r. do Wojewody wpłynęło ponaglenie (które zostało przekazane w dniu [...].04.2019 r. Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców). W dniu [...].03.2019 r. Strona wniosła skargę na bezczynność Wojewody, w związku ze złożonym [...] maja 2018 r. wnioskiem. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Organ wezwał Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Następnie [...] kwietnia 2019 r. Strona stawiła się osobiście w urzędzie Organu i złożyła odciski palców, a także złożyła uzupełniony wniosek, przedstawiła kopie stron dokumentu podróży z adnotacjami. W dniu [...] lipca 2019 r. i [...] sierpnia 2019 r. do Organu wpływają kolejne ponaglenia Strony w oparciu o art. 37 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wyrokiem z [...] lipca 2019 r. (prawomocny od dnia [...].10.2019 r.) o sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w przedmiocie wniosku Strony o wydanie zezwolenie na pobyt czasowy Wojewoda dopuścił się bezczynności, a bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd zobowiązał również Organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wymieniony wyrok wpłynął wraz z aktami do Organu w dniu [...].10.2019 r. Do organu trafia następnie wiadomość email Strony z [...] listopada 2019 r., w której domaga się Ona wykonania wyroku o sygn. akt [...], a następnie w dniu [...].11.2019 r. wezwanie Strony do dobrowolnego wykonania wspomnianego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Pismem z [...] listopada 2019 r. Strona zostaje wezwana do udostępnienia nr rachunku bankowego, celem zapłaty należności wynikających z ww. wyroku. W dniu [...].11.2019 r. Wojewoda otrzymuje postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2019 r., w którym m.in. uznano ponaglenie Strony za uzasadnione i wyznaczono Organowi termin na rozpatrzenie wniosku do dnia [...] stycznia 2020 r. Organ [...] lipca 2020 r. otrzymuje kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę Strony na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie wniosku Strony złożonego [...] maja 2018 r. W dniu [...] lipca 2020 r. Organ utworzył: – pismo kierowane do jednostek: Policji, Straży Granicznej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej Strony stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, – pismo przekazujące ponaglenia Strony z [...] sierpnia i [...] lipca 2020 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców (z oceną, że ponaglenie jest zasadne), – zawiadomienie do Strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień [...] września 2020 r. W skardze na przewlekłość postępowania, Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Organu do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek Strony w terminie miesiąca; 2) zasądzenie od Organu kosztów odszkodowania sumy pieniężnej w kwocie 4.000,00 zł; 3) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych; 4) zasądzenie ukarania grzywna Organu oraz pracowników odpowiedzialnych za przewlekłość prowadzonego postepowania. W uzasadnieniu skargi Strona wskazał na przebieg postępowania, brak decyzji na dzień sporządzenia skargi oraz wygaśnięcie dotychczasowego tytułu pobytowego (decyzji). W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie nie jest wynikiem złej woli pracowników lecz spowodowany jest dużą ilością wniosków tego rodzaju jakie wpływają do Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz fluktuacją kadry pracowniczej. Przedstawił stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, przyznania sumy pieniężnej oraz wymierzenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów i przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie ma w sprawie zastosowania. Skarga jest zasadna. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy zatem sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie, więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ w rozpatrywanej sprawie dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zaznaczyć przy tym należy, że sprawy o bezczynność i przewlekłość nie są względem siebie konkurencyjne – wniesienie skargi w przedmiocie bezczynności nie wyklucza równoczesnego zaskarżenia przewlekłości prowadzonego postępowania. Z akt sprawy wynika, że pierwszą czynność Organ podjął po upływie 10 miesięcy od wpływu wniosku. Czynnością tą było zwrócenie się do Skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Zdaniem Sądu wezwania do usunięcia braków formalnych powinno nastąpić niezwłocznie po wpływie wniosku, są to też czynności typowe dla tego rodzaju spraw, które cechuje powtarzalność. Nic więc nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi Strony nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której Organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po wskazanym okresie ponad 10 miesięcy od jego wpływu. Czynności Organu zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony, a sprawa nadal jest w toku. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu administracji przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę Wojewody (w tym już opisaną), Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu administracji oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Skarżąca. O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania świadczy zlekceważenie wnioskodawcy, jego żądania oraz wprost zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy, zasady zaufania do organów i czynnego udziału w postępowaniu. Kwalifikowana postać naruszenia porządku prawnego w niniejszej sprawie wyrażał się również w: – braku wykonania przez Organ pkt III prawomocnego wyroku tut. Sądu z [...] lipca 2019 r. o sygn. akt [...], którym Organ został zobowiązany do załatwienia sprawy Skarżącej w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego odpisu tego wyroku wraz z aktami sprawy (przekazanie prawomocnego orzeczenia wraz z aktami nastąpiło [...] października 2019 r.); – braku wykonania postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2019 r., w którym m.in. wyznaczono termin na rozpatrzenie wniosku Strony do dnia [...] stycznia 2020 r.; – braku merytorycznego procedowania wniosku w okresie od [...] kwietnia 2019 r. do [...] lipca 2020 r. (z wyłączeniem okresu 31.03.-15.05.2020 r. związanego z obowiązywaniem art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.); – podjęciem przez Organ jakichkolwiek działań, które mogą zostać uznane za merytoryczne procedowaniem wniosku Strony dopiero po wniesieniu dwóch kolejnych ponagleń w sprawie i skargi na przewlekle prowadzenie postepowania. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Sytuacja, w której Skarżąca czeka tak długo na rozstrzygnięcie jak w rozpoznawanej sprawie i brak jest rozstrzygnięcia na dzień orzekania niniejszym wyrokiem, a równocześni ignorowane są terminy wyznaczane Organowi wyrokiem Sadu jak i postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Wojewody podważa, bowiem zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, co jaskrawie wyraża łącznie z wyżej już wymienionymi również konieczność "zmuszenia" Organu do jakiegokolwiek zainteresowania sprawą dopiero poprzez złożenia skargi do tut. Sądu, na co wskazuje sekwencja czasowa wydarzeń. W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Skarżącej, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Jako uzasadnione uznane zostało żądanie Strony skarżącej o przyznanie Jej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd uznaje, że przyznana kwota 4.000,00 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności, w szczególności wobec zignorowania przez Organ prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygn. akt [...] oraz postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...].10.2019 r. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również - w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Stronie skarżącej, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego obciążeniem finansowym dla organu, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia, co do legalności pobytu na terytorium RP, a ignorowanie ww. aktów Sądu i Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców musi potęgować u Strony poczucie bezradności i beznadziejności wobec sytuacji w jakiej Strona się znalazła. Równocześnie Sąd wskazuje, że przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej i grzywny stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd w przypadku wymierzania wskazanych środków. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez Stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.) Uwzględnienia natomiast wymaga kompensacyjny charakter uprawnienia – w przypadku sumy pieniężnej, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Sąd w ramach przysługujących kompetencji - jak już wyżej wskazano orzekł o przyznaniu na rzecz Skarżącej wyłącznie sumy pieniężnej, uznając równocześnie, że przyznana kwota w sposób dostateczny zrekompensuje Skarżącej krzywdy związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie Jej wniosku i ignorowaniem korzystnych wobec Jej sytuacji rozstrzygnięć, czego konsekwencją jest pkt IV i VI wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.