I SAB/Wr 1728/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Horobiowski, Sędziowie SWSA Daria Gawlak-Nowakowska, AWSA Iwona Solatycka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. A. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200,00 zł (dwieście złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania: Postępowanie przed organem. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Organ, Wojewoda) w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla E. A. (dalej: Skarżący, Strona) w związku z pozostawieniem wniosku Strony bez rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 26 kwietnia 2019 r. Skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wyrokiem z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt: III SAB/Wr 777/20 Sąd rozpoznał wcześniejszą skargę Strony na bezczynność w prowadzonym postępowaniu. Pismem z dnia 7 maja 2021 r. Wojewoda Dolnośląski zawiadomił Stronę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych w postaci 4 fotografii. Skarżący złożył zażalenie na ww postanowienia zarzucając bezczynność organowi. Zażalenie zostało zakwalifikowane jako ponaglenie przez Wojewodę i przekazane do organu właściwego przy piśmie z dnia 6 lipca 2021 r. Z pisma tego wynika, ze Wojewoda po ponownej analizie akt sprawy i ustaleniu, że wszystkie braki formalne zostały uzupełnione, podjął postępowanie. Pismem z dnia 10 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu dnia 16 czerwca 2021 r.) Strona wniosła skargę na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. W dniu 2 sierpnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w związku z pozostawienie sprawy bez rozpoznania. W skardze zarzucono naruszenie art. 64 § 2 , art. 6 w z. z art. 8 i 12 z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm) – dalej k.p.a. Wniesiono o 1) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami; 2) stwierdzenie, ze bezczynność Wojewody nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł; 4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej wszystkich kosztów niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano na przebieg postępowania, powołano stosowne przepisy prawne i orzecznictwo, wskazano na sytuację Strony. Strona wskazała, że wbrew stanowisku organu uzupełniła braki formalne w terminie przedkładając cztery fotografie. Skarżący powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn.. akt: I OPS 2/13, zgodnie z którą na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Odpowiadając na skargę, Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w Urzędzie, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 825; dalej, jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazać też trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Na wstępie wartym zasygnalizowania jest fakt, że z dniem 29.01.2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W przepisie art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 [ustawa o cudzoziemcach] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przechodząc do meritum sprawy, należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie", zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.). Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz, 1071 ze zm.). W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [k.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [k.p.a.]. Sąd, uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn.. akt: I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić bezczynność organu postępowania administracyjnego. Ja wynika z akt sprawy Wojewoda pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania pomimo, że Strona uzupełniła w terminie braki formalne skargi. Tym samym brak było podstaw prawnych organu do uchylenia się od wydania decyzji i pozostawienia wniosku Strony bez rozpoznania, a tym samym brak było podstaw prawnych do zawiadomienia Strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że Organ, pozostawiając wniosek be rozpoznania dopuścił się bezczynności, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (pkt I sentencji wyroku). Z uwagi na brak wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie należało zobowiązać organ administracji do jego wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku), mając na względnie nowe przepisy wyżej wskazanej nowelizacji. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, tj. pozostawienie wniosku bez rozpoznania pomimo, że Strona uzupełniła braki formalne w terminie czas trwania postępowania, jak i standard postępowania Organu sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców), Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ uchyla się od wydania decyzji, zawiadamiając Stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania mimo braku podstaw ku temu. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., na wniosek Skarżącej, przyznał od Organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężną w wysokości 200,00 zł.(pkt IV sentencji wyroku). Wyjaśnienia wymaga bowiem, że suma pieniężna pełni funkcję kompensującą za niedogodności jakie dotknęły Skarżącą w związku z niepodejmowaniem przez organ czynności i przedłużającym się postępowaniem. Jednocześnie podkreślić należy, że przyznanie sumy pieniężnej ma dla organu przede wszystkim walor dyscyplinujący, odnoszący się do zmiany przyjętego sposobu postepowania w przedmiotowym zakresie. W związku z powyższym, w opinii Sądu – w kontekście okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, zasada demokratycznego państwa prawa i z prawem do dobrej administracji – adekwatna będzie suma pieniężna w wysokości 200,00 zł, o czym orzeczono w punkcie IV sentencji wyroku. Sposób wyliczenia wspomnianej kwoty uwzględnia okres od dnia pozostawienia wniosku bez rozpoznania do dnia złożenia skargi. Zdaniem Sądu w.w kwota będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Organ administracji zapomina o swojej służebnej roli wobec jednostki. Nie można akceptować działania organu doprowadzającego do piętrzenia trudności w uzyskaniu przez cudzoziemca zezwolenia na pobyt czasowy, pomimo spełnienia przez niego warunków do jego otrzymania. Takie działanie nie tylko nie pogłębia zaufania do administracji i stwarza sytuację wyobcowania i bezradności jednostki, co jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa lecz przede wszystkim narusza prawo do godności wyrażone w art. 30 Konstytucji RP. Przedłużające się postępowanie administracyjne ograniczało też Skarżącej wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, stosownie do art. 52 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP, jak też wolność wyboru miejsca pracy, stosownie do art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, zasądzona kwota przede wszystkim stanowi sankcję dla organu za trwające, wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, naruszające również interes publiczny, w tym bezpieczeństwo publiczne, podkreślając jej walor dyscyplinujący organ w kwestii zmiany standardu postępowania w przedmiotowym zakresie. Jednocześnie zasądzona kwota powinna zrekompensować Skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i prawa do obrony. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku)