I SAB/Wr 174/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A spółki z o.o. z siedzibą w Ś. Ś. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla R. R. I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A spółka z o.o. z siedzibą w Ś. (dalej: spółka, skarżąca) w dniu [...] 2020 r. (wpływ do Wojewody D.) złożyła skargę (pismo z [...] 2020 r.) na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla obywatela Ukrainy – R. R., o co wystąpiła wnioskiem z [...] 2020 r. Działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1298; dalej: K.p.a) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postepowaniu administracyjnym. Na tej podstawie spółka wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 p.p.s.a. – o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli zostanie wydana przez organ po wniesieniu skargi do sądu; o przyznanie spółce na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokość, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi spółka przedstawiła argumentację uzasadniającą zarzuty skarg. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Przedstawiając przebieg postępowania wskazał, że spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla R. R. w dniu [...] 2020 r. W dniu [...] 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie w tej sprawie, które organ przekazał do organu wyższego stopnia. W dniu [...] 2020 r. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej poinformowało o braku podstaw do rozpatrzenia ponaglenia w związku z przepisami ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568). Wskazał też, że w dniu [...] 2020 r. wydał decyzję z ww. wniosku. Ponadto również w dniu [...] 2020 r. spółka złożyła ponaglenie w sprawie, a następnie skargę – w dniu [...] 2020 r. Wedle Wojewody, w sprawie nie doszło do przekroczenia dwumiesięcznego terminu prowadzenia postępowania, który przypadał na [...] 2020 r. Termin ten jednakże – ze względu na zawieszenie biegu terminów procesowych na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID). W świetle regulacji ww. art. 15zzs oraz wobec ogłoszenia z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego termin na załatwienie sprawy z wniosku spółki został zawieszony z dniem 14 marca 2020 i zaczął biec dalej od dnia 24 maja 2020 r. (wobec uchylenia art. 15zzs ustawy COVID). Wskazał też na brzmienie art. 15zzs ust. 10 i 11 ustawy COVID, który wyłącza prawo wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności. Sprzeciwił się zarzutom i wnioskom skargi, w tym w zakresie istnienia stanu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podstaw przyznania sumy pieniężnej oraz wymierzenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku i przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do jego załatwienia. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę typu A spółka złożyła w dniu [...] 2020 r. W dniu [...] 2020 r. złożono ponaglenie w sprawie, zatem po upływie miesiąca od złożenia wniosku w sprawie. W dniu [...] 2020 r. spółka złożyła drugie ponaglenie. Organ w dniu [...] 2020 r. wydał akt kończący postępowanie doręczając ją pełnomocnikowi spółki w dniu [...] 2020 r. Skarga zaś do organu wpłynęła w dniu 26 czerwca 2020 r., poprzedzona ponagleniem ([...] 2020 r., [...] 2020 r.). W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest dostrzec, że okoliczność wydania decyzji przez organ w dniu [...] 2020 r. (w sytuacji, gdy skarga najwcześniej mogła być wniesiona w dniu [...] 2020 r.) ma znaczenie dla oceny podstaw orzekania w sprawie z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Na podstawie bowiem art. 296 § 1 p.p.s.a. skład orzekający sądu administracyjnego jest związany uchwałą NSA. W świetle wskazanej uchwały: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Mając na uwadze treść tej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że stan faktyczny sprawy pod nią nie podpada. Sąd w sprawach bezczynności kontroluje stan faktyczny na dzień wniesienia skargi na bezczynność. W przypadku wydania aktu kończącego postepowania po tej dacie, uwzględnia te okoliczność jako podstawę umorzenia postepowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Ma to swoje oczywiste uzasadnienie. Kontrolowana przez Sąd sprawa jest specyficzna. Organ bowiem wydał akt przed wniesieniem skargi, ale na dzień wniesienia decyzja w tym zakresie ta nie była ostateczna, a ponadto w ogóle nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. W sprawie zatem nie ma zastosowania wskazana uchwała NSA. Wobec zatem spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących rozpoznanie skargi i przystępując do merytorycznej kontroli sprawy w zakresie zgłoszonej przez spółkę bezczynności, Sąd zauważa, że akta sprawy dowodzą, że w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę (art. 35 § 1 i § 3 K.p.a.) Wojewoda nie wydał decyzji w sprawie. Sąd nie akceptuje wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu, że ustawowy bieg terminu załatwienia sprawy wyłącza jakąkolwiek kontrolę działania organu. Owszem, termin z art. 35 K.p.a. stanowi horyzont czasowy, który ustawodawca zapewnił organowi dla wykonania czynności, w trakcie którego działanie organu nie może być oceniane z perspektywy przewlekłości postępowania czy bezczynności organu. Warunkiem jest jednak podejmowanie czynności przez organ. Tymczasem, jak wynika z akt wniosek był kompletny i decyzja mogła być wydana w terminie. Sąd uwzględnił, że bieg terminu procesowego wyznaczają daty: po [...] 2020 r. (wpływ wniosku do organu) do 30 marca 2020 (ostatni dzień poprzedzający zawieszenie biegu terminu procesowego z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID) oraz od 24 maja do 23 czerwca 2020 r. W tym okresie organ nie wydał aktu administracyjnego, choć jak dowodzą akta sprawy nie było żadnych przeszkód formalnych, zatem decyzja mogła być wydana nie w terminie dla spraw skomplikowanych, lecz podstawowym - miesięcznym (art. 35 § 3 k.p.a.). Trzeba jednak dostrzec, że bezczynność organu nie może być w tym przypadku kwalifikowana jako bezczynność z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na stan epidemii. Sąd podkreśla przy tym, że zawieszenie terminów procesowych, na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID nie mogło nastąpić już w dniu 14 marca 2020 r., skoro przepis ten wszedł w życie 31 marca 2020 r., a ustawa zmieniająca (Dz.U. z 2020, poz. 568) nie zawierała żadnych przepisów przejściowych w tym zakresie. Wobec tego początek zawieszenia biegu terminu procesowego wypadał 31 marca 2020 r. Jak słusznie wskazał organ, zawieszenie biegu kończyło się natomiast w dniu 23 maja 2020 r. Nie ma racji Wojewoda argumentując, że spółce nie przysługiwało prawo wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, tj. ponaglenie (złożone [...] 2020 r., [...] 2020 r.) z uwagi na treść art. 15zzs ust. 10 i 11 ustawy COVID. Trzeba bowiem zauważyć, że przepis ten obowiązywał w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r., zatem złożenie ponaglenia oraz dalej – skargi, nie mogło być wyłączone za okres, który nie był objęty zawieszeniem biegu terminu procesowego z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID. Sąd uwzględnił czas zawieszenia biegu terminów procesowych (art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID) w trakcie kontroli sądowej. Nie mniej organ pozostawał w okresie od [...] 2020 r. do [...] 2020 r. oraz od [...] do [...] 2020 r. w bezczynności, bowiem w tym czasie nie wykonał żadnej czynności w sprawie i nie wydał aktu. Jest okres przekraczający termin miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.) i jak dowodzą akta sprawy, wydanie decyzji nie wymagało przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych organu. W rezultacie, Sąd nagannie ocenia brak podejmowania czynności przez organ w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę do zakończenia postępowania (art. 35 § 1 K.p.a.). Nie może być akceptowana praktyka organu traktowania terminu ustawowego załatwienia sprawy jako czas dowolnie wykorzystany przez organ, w tym na niedopuszczalny brak działania organu. Termin z art. 35 § 3 K.p.a. nie może być oceniany w oderwaniu od zasady wyrażonej w § 1 tego przepisu. Organ ma obowiązek a nie wybór działania w okresie wyznaczonym ustawowo na załatwienie sprawy. Niedziałanie organu w tym czasie nie chroni organu przed odpowiedzialnością tylko z tego powodu, że ma ono miejsce w czasie wyznaczonym przez ustawodawcę na załatwienie sprawy. Taki przypadek wystąpił w kontrolowanej sprawie. W tym stanie rzeczy, w świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności, naruszając w sposób zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc jednak pod uwagę czas trwania postępowania, szczególne okoliczności związane z sytuacją epidemiczną i jej skutki dla biegu sprawy (ustawa COVID) Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wobec wydania w dniu [...] 2020 r. decyzji – zezwolenia na pracę typu A – wnioskowanego przez spółkę na rzecz R. R., Sąd umorzył postepowanie sądowe w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako że żądanie zobowiązania organu do wydania aktu stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe. (pkt III sentencji wyroku). W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Sąd bowiem zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie przyznał Skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że wobec bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, żądanie strony nie może być uwzględnione. Z podobnych względów Sąd oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny. Z uwagi na treść art. 119 pkt 40 p.p.s.a. sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym, co też Sąd uczynił. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd nie uznał, by zaistniały przesłanki uzasadniające wniosek pełnomocnika spółki o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wyższej niż minimalna wysokości, zwłaszcza że sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy (§ 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).