I SAB/Wr 186/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska Sędzia WSA Piotr Kieres po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2021 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi Y. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Y. K., obywatelka U. (dalej: strona, skarżąca) w dniu 30 listopada 2020 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o co wystąpiła w dniu 3 grudnia 2019 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie, przez co w konsekwencji nastąpiło rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Na tej podstawie wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; o stwierdzenie, ze przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Argumentowała, że od czasu złożenia wniosku (3 grudnia 2019 r.) upłynęło 12 miesięcy, a skarżąca nie otrzymała informacji w sprawie. Mimo złożenia ponaglenia, organ nie poinformował strony ani o przekazaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia, ani nie wyznaczył terminu załatwienia sprawy. Przedstawiła obszernie i z powlaniem na orzecznictwo zagadnienie przewlekłości postępowania, także z rażącym naruszeniem prawa. Wskazała, że niewydanie w jej sprawie decyzji przez okres prawie 12 miesięcy nie ma racjonalnego uzasadnienia, a przewlekłość jest oczywista i spełnia kryteria, które wcześniej podniosła. Uzasadniała, że problemy kadrowe organu nie usprawiedliwiają braku działania organu. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej wskazała skutkiem przewlekłości organu o rażącym charakterze jest ograniczenie prawa skarżącej do podjęcia pracy oraz utrata nadziei na szybkie zakończenie sprawy. Generuje negatywne/frustrujące przeżycia psychiczne, niepewność prawną, podważenie zaufania do państwa i negatywne skutki dla jej sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek strony o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu 3 grudnia 2019 r. W dniu 6 października 2020 r. skarżąca bez wezwania organu zaktualizowała dokumenty złożone przy wniosku. Pierwszą czynność w sprawie organ podjął w dniu złożenia wniosku (3 grudnia 2019 r.) informując pisemnie stronę o wszczęciu postepowania w sprawie oraz wyznaczył przewidywany termin zakończenia postepowania na dzień 3 października 2020 r. Kolejne czynności organ podjął w dniu 28 września 2020 r. kierując pisemne zapytanie do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemce oraz – także pismem z tej daty – poinformował skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczając go na dzień 31 grudnia 2020 r. Odpowiedź na pismo ws. cudzoziemki organ otrzymał w dniu 6 października 2020 r. Pismem z 16 września 2020 r. skarżąca złożyła ponaglenie na przewlekłość prowadzenia postępowania w sprawie. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja z 13 listopada 2020 r. udzielająca skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy, bez dowodu doręczenia jej stronie. Pismem z 20 listopada 2020 r. strona złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie z jej wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i nioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się również, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy zatem do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięciem tej zasady są przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązujące organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W opinii Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek z 3 grudnia 2019 r. jest załatwiany zbyt długo. Z przebiegu postępowania wynika, że organ do dnia wniesienia skargi podjął trzy czynności w znacznych odstępach czasowych, których nie można uzasadnić stanem zawieszenia terminów procesowych, wynikającym z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. Sąd dostrzega, że pierwszą czynność organ podjął już w dniu złożenia wniosku, doręczając skarżącej pismo informujące o wszczęciu postepowania oraz o przewidywanym terminie jego zakończenia wyznaczonym na 3 października 2020 r. (czyli po upływie 10 miesięcy). Czynności tej nie można jednak uznać za zmierzającą do rozstrzygnięcia złożonego wniosku. Sąd uważa za naganne takie działanie organu, bowiem informacja pisemna udzielona skarżącej w tym dniu stwarzała jedynie pozór działania organu i w ten sposób naruszała zasadę zaufania do organu administracyjnego. Dalsze czynności zostały przeprowadzone przez organ w dniu 28 września 2020 r. i nie wymagały żadnej aktywności strony. Organ zaś uzyskał żądane informacje w dniu 6 października 2020 r. O tego czasu do dnia wydania decyzji (13 listopada 2020 r.) nie było potrzeby podejmowania jakichkolwiek czynności, skoro nie maja one odzwierciedlenia w aktach sprawy. Podsumowując, Wojewoda w okresie 9 miesięcy wykonał trzy czynności ( w tym dwie jednego dnia) w odstępstwie 9 miesięcy, a następnie wydał decyzję (13 listopada 2020 r.) tuż przed wniesieniem skargi. Trzeba przy tym podkreślić, że jakkolwiek decyzja została wydana na 7 dni przed sporządzeniem skargi i 17 dni przed wpływem skargi do organu, to akta sprawy administracyjnej nie zawierają dowodu doręczenia tej decyzji stronie. Jest to też okoliczność, której nie można oceniać w kontekście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej możliwości rozpoznania skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy przed złożeniem skargi wydana została ostateczna decyzja w sprawie. Sąd uwzględnił okresy zawieszenia biegu terminów procesowych, w tym z uwagi na treść ww. art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. Podkreślenia wymaga, że strona aktywnie uczestniczyła w postępowaniu, uprzedzając wezwania organu, samorzutnie aktualizowała dokumenty wobec upływu czasu oraz wywołanej tym zmiany sytuacji życiowej skarżącej. Złożone przez stronę ponaglenie (wpływ do organu - 6 października 2020 r.) nie przyniosły reakcji organu, ani rezultatu w postaci zakończenia postępowania. Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.). Organ w sposób oczywisty nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Okoliczności sprawy dowodzą, że Wojewoda prowadził postępowanie z wniosku strony w sposób przewlekły, naruszając w sposób niedopuszczalny terminy określone w art. 35 oraz zasady wynikające z art. 8 i art. 12, a w konsekwencji - art. 6 i art. 7 k.p.a. Sąd nagannie przy tym ocenia brak podejmowania czynności przez organ w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę do zakończenia postępowania (art. 35 § 1 K.p.a.). Nie może być akceptowana praktyka organu traktowania terminu ustawowego załatwienia sprawy jako czas dowolnie wykorzystany przez organ, w tym na niedopuszczalny brak działania organu. Termin z art. 35 § 3 k.p.a. nie może być oceniany w oderwaniu od zasady wyrażonej w § 1 tego przepisu. Organ ma obowiązek a nie wybór działania w okresie wyznaczonym ustawowo na załatwienie sprawy. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co Sąd już podkreślił wyżej, że stwierdzona przewlekłość postępowania w sposób niewątpliwy wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące spóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka przez okres 9 miesięcy (po wyłączeniu okresu zawieszenia biegu terminów procesowych) na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, który czynności wykonuje w dużych odstępach czasu, w istocie więc nie wykazuje zainteresowania sprawą oraz pomimo złożenia przez skarżącą ponaglenia - nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zignorowanie ustawowych terminów załatwienia sprawy jak również przekazanie ponaglenia z naruszeniem terminu ustawowego (tj. po wpływie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, zatem po upływie niemal 4 miesięcy, zamiast w terminie ustawowym - 7 dni), której urzeczywistnieniem jest art. 36 i art. 37 k.p.a., ocenę tę uzasadnia komplementarnie. Podsumowując, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wobec faktu, że akta administracyjne sprawy zawierają decyzję rozstrzygającą wniosek skarżącej, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a, w kwocie 500 zł. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemka musi zmagać się nie posiadając zezwolenia na pobyt czasowy. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może") Sąd, nie znalazł podstaw, by wymierzyć organowi grzywnę z urzędu. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że liczba załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 i art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.