I SAB/Wr 19/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska, sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1300 ( jednego tysiąca trzystu) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; VI. w pozostałym zakresie skargę oddala. Przedmiotem skargi S. B. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy 17 grudnia 2019 r. (data wpływu do Organu 20 grudnia 2019 r.) Strona złożyła wniosek do Wojewody Dolnośląskiego w ww. zakresie. W dniu 11 lutego 2020 r. Strona stawiła się w urzędzie celem złożenia odcisków palców oraz przedłożenia oryginału paszportu do wglądu wraz z kserokopiami stron paszportowych - zawierającymi adnotacje urzędowe i zdjęcia. Jednocześnie pismem z tego samego dnia wniosła wniosek o udzielenie informacji dotyczącej przewidywanego terminu załatwienia sprawy, udzielenie informacji odnośnie aktualnego statusu sprawy oraz rozważenia możliwości przyspieszenia niniejszego postępowania. Pismem z dnia 7 kwietnia 2020 r. Skarżący poinformował organ o zmianie miejsca zamieszkania, załączając do przedmiotowego pisma umowę najmu lokalu mieszkaniowego. Strona w dniu 20 kwietnia 2020 r. złożyła ponaglenie na bezczynność Organu w przedmiocie wniosku.. Pismem z 9 lipca 2020 r. Strona wniosła skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (data wpływu do Organu skargi-15.07.2020 r.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyartykułowano zarzuty o naruszeniu art. 8, art. 9, art. 10 § 1 art. 12, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 37 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - dalej jako k.p.a, przez bezczynność organu w załatwieniu sprawy w postępowaniu. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) stwierdzenie bezczynności w sprawie; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł; 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu. Organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie. Od złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi upłynęło 7 miesięcy, a postępowanie nie zostało zakończone. Organ nie zawiadomił Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Zdaniem Skarżącego tak długie oczekiwanie na decyzję administracyjną podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i trudno je pogodzić z regułami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa. Organ jest rażąco bezczynny, stąd też Strona wnosi o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł tytułem rekompensaty za rażące naruszenie przepisów i liczne uciążliwości. W dniu 27 i 28 lipca 2020 r. Organ: 1. Wystąpił do organów ścigania o informację czy wjazd i pobyt na terytorium RP Skarżącego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; 2. Wystosował pismo w którym informuje Skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania tj. 30 października 2020 r. oraz wzywa Panią G. B. do dostarczenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma dowodu osobistego (kopii dokumentu potwierdzonej notarialnie); 3. Przesłał ponaglenie z powodu niezałatwienia sprawy do Urzędu ds. Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu; 4. Wystosował pismo do Komendanta Straży Granicznej celem przeprowadzenia czynności związanych z miejscem faktycznego zamieszkania małżonków oraz przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, ale z ogromnej ilości wpływających do Organu wniosków cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz i fluktuacji pracowników. Organ nie znajduje podstaw dla uznania, by bezczynność w sprawie Strony miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ani dla zasądzenie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ) - dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na przytoczonej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Następnie należy zwrócić uwagę, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony 16 grudnia 2019 r. (data wpływu do Organu 20 grudnia 2019 r.) przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy nie został załatwiony we właściwym terminie. Wniosek ten nie był w istocie w ogóle procedowany. Strona bez wezwania Organu uzupełniła braki formalne wniosku i stawiła się osobiście w Organie. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że Wojewoda do dnia wniesienia skargi tj. 9 lipca 2020 r. (data wpływu do Organu 15 lipca 2020 r.) nie podjął czynności w sprawie. Zatem aktywność Organu wymusiła dopiero skarga Strony na bezczynność skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - co wynika z sekwencji zdarzeń i stanu akt administracyjnych. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Zauważyć należy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 15 lipca 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. - od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) - obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § la p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczą w szczególności: milczenie Organu po otrzymaniu wniosku Strony i okres owego milczenia oraz zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu skargi na Jego bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo - bo od grudnia 2019 r. - na rozstrzygnięcie Organu i dopiero po wniesieniu skargi Organ podejmuje jakiekolwiek działania (przymuszony skargą do Sądu) - ignorując zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów jest niedopuszczalna. Tak jaskrawych cech bezczynności nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa, bowiem zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie jest usprawiedliwieniem także powoływana w odpowiedzi na skargę duża ilość składanych wniosków i reorganizacji pracy urzędu. Są to okoliczności procesowe obojętne, niezależnie od tego nie mogą uzasadniać aż tak istotnej bezczynności, abstrahując bowiem od problemów kadrowych (jak wskazuje organ administracji publicznej następuje duża rotacja pracowników) w sprawie nie dopełniono żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów rozpoznawania spraw. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Przy czym, w tym kontekście koniecznym, jest zwrócenie uwagi na niepokojącą praktykę organu administracji, który przez okres 7 miesięcy od złożenia wniosku przez stronę nie występuje do organów takich jak: Straż Graniczna, Policja, ABW z zapytaniem czy pobyt skarżącego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Opieszałość organu administracji w tym zakresie stwarza właśnie takie zagrożenie, czyniąc pozorną wspomnianą instytucję konsultacji. Tak naprawdę wystąpienie z takimi zapytaniami powinno odbywać się zaraz po złożeniu wniosku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1300 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.