I SAB/Wr 194/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi O. D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej O. D. sumę pieniężną w kwocie 500,00 zł (pięćset złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej O. D. kwotę 597,00 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi O. D. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynne prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący złożył w dniu 8 listopada 2019 r. do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę Pismem z 8 listopada 2019 r. organ poinformował Stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustalono na dzień 8 września 2019 r. Pismem z 11 maja 2020 r. Skarżący przedłożył dalsze dokumenty do wniosku. Pismem z 3 czerwca 2020 r. Strona złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które pismem z 23 lipca 2020 r. organ przekazał Urzędowi do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu uznając je za zasadne. Organ administracji zauważył, że sposób prowadzenia spraw nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tut. Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych, prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Pismem z 22 lipca 2020 r. poinformowano Skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego ustalono na dzień 30 października 2020 r. Pismem z dnia 23 lipca 2020 r. wystąpiono do Policji, ABW i Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP Skarżącego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w związku z prowadzonym postępowaniem, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256; dalej: k.p.a.) przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, "który zgodnie z dyspozycją norm prawnych wysłowionych w treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. winien wymościć w ostateczności, w przypadku deliberacji nad sprawą "szczególnie skomplikowaną" dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania". W konkluzji Strona wniosła o: stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego i niezałatwienia w terminie sprawy z wniosku Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; stwierdzenie, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy objętej wnioskiem strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwoty 5.000,00 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. `154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek Strony wpłynął do organu w dniu 8 listopada 2019 r.. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku organ podjął dopiero 23 lipca 2020 r. W tym bowiem dniu organ wdrożył procedurę z art. 109 ust.1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35). Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Pierwsze czynności procesowe w sprawie, zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy organ podjął po kilkukrotnym przekroczeniu ustawowych terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Ponadto Wojewoda nie realizował w sposób właściwy dyspozycji art. 36 k.p.a. – poza pismem z dnia 8 listopada 2019 r. oraz z dnia 22 lipca 2020 r. - nie informował Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Sam też przekazując ponaglenie Strony Urzędowi do Spraw Cudzoziemców uznał, że ponaglenie jest zasadne. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Wniosek Strony nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, także z uwzględnieniem treści art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie zasadniczo odbywa się na podstawie dostarczanych przez Stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami. Wypada w tym miejscu podkreślić, że ocenę kwalifikowanego naruszenia prawa uzasadniała charakterystyka prowadzonego postępowania zarówno przed, jak i po ogłoszeniu stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu pandemii z powodu COVID-19. Na wniosek Skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Stronie sumę pieniężną w kwocie 500,00 zł. W ocenie Sądu kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Sąd uznał przy tym, że żądana przez Skarżącego kwota jest zdecydowanie wygórowana. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za bezczynność organu w kontekście wskazanych okoliczności, z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA) i nie ma charakteru odszkodowawczego. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku, oddalając dalej idącą skargę w tym zakresie ponad kwotę przyznaną (pkt V sentencji wyroku). Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt VI sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r., poz. 1800).