I SAB/Wr 210/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. I. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. odrzuca skargę na przewlekłość; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zobowiązuje Wojewodę D. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; V. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.300 (słownie: tysiąc trzysta) złotych; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postępowanie przed organem administracji. 1.1. A. I. (dalej: skarżący), w dniu [...] września 2019 r. (data wpływu zgodnie z prezentatą organu) złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz ze stosowną dokumentacją. W toku postępowania przedkładał kolejne dokumenty bez wezwania Wojewody D. (dalej: organ). 1.2. Pismem z dnia 14 października 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie w związku z bezczynnością organu, w oparciu o art. 37 § 1 pkt 1, § 2 oraz § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.). Ponaglenie zostało przekazane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. pismem z dnia 22 stycznia 2021 r. W tym samym dniu (22 stycznia 2021 r.) skierowane zostało pierwsze pismo o udzielenie informacji do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i do właściwej Komendy Straży Granicznej oraz pismo o przedłożenie dodatkowych dokumentów, w którym to piśmie wyznaczono termin zakończenia postępowania na dzień 22 kwietnia 2021 r. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze na bezczynność Wojewody D., datowanej na 12 stycznia 2021 r., skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie jej wniosku w terminie miesiąca, zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kwoty 3.000 zł jako rekompensaty za 16 miesięcy oczekiwania na zakończenie sprawy. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 2.3. W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2021 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę podając daty dokonanych czynności w postępowaniu administracyjnym inne niż wynikające z akt sprawy. Przytoczył przepisy k.p.a. oraz orzecznictwo sądów i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. 2.4. Pismem z dnia 15 kwietnia 2021 r. skarżący wniósł rozszerzenie skargi o zarzut przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wskazał, że z formy ani treści ponaglenia z dnia 3 listopada 2020 r. nie wynika, by było ono złożone wyłącznie na przewlekłość postępowania. Przywołanie w pierwszym akapicie art. 37 oznacza, że ponaglenie obejmuje zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłość. Podniósł, że przepisy k.p.a. oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) nie definiują przewlekłości postępowania. Zatem zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczać ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślonych organom do załatwienia sprawy. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: 3.1. Skargę należało ocenić jako uzasadnioną w części odnoszącej się do bezczynności organu. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania była bowiem dotknięta wadą warunkującą jej odrzucenie. 3.2. Odnosząc się w pierwszej kolejności do odrzucenia skargi we wskazanej wyżej części, wyjaśnić należy warunki formalne, jakimi obwarowane jest wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Ponaglenie jest instytucją regulowaną przepisami art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., które to przepisy – co na gruncie niniejszej sprawy należy zaakcentować – definiują odrębnie bezczynność i przewlekłość. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Z kolei na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., ponaglenie służy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). 3.3. W niniejszej sprawie skarżący w ponagleniu z dnia 14 października 2020 r. wskazał wyraźnie jako podstawę prawną art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz że ponaglenie dotyczy bezczynności Wojewody D.. Jeśli zaś chodzi o pismo z dnia 15 kwietnia 2021 r., zatytułowane "Rozszerzenie skargi" o przewlekłość postępowania, to okoliczności przywołane w tym piśmie zupełnie nie przystają do tych, które wynikają ze sprawy. Skarżący nie dość, że wskazał inną datę ponaglenia, to z pisma tego wynika, że ponaglenie miało dotyczyć przewlekłości postępowania. Nadto skarżący twierdzi, że w ponagleniu powołany został wyłącznie przepis art. 37 k.p.a., co miało oznaczać, że dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania. Wbrew też twierdzeniu pisma z dnia 15 kwietnia 2021 r., przewlekłość postępowania została zdefiniowana przepisami prawa, co zostało już wyżej wyjaśnione. W każdym razie powyższe okoliczności wyraźnie wskazują, że skarga na przewlekłość postępowania nie została poprzedzona ponagleniem określonym w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i wymaganym art. 53 § 2b p.p.s.a. jako warunek formalny wniesienia skargi w tym przedmiocie. W konsekwencji skargę na przewlekle prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie należało ocenić jako niedopuszczalną i w związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. 3.4. Skutecznie i zasadnie wniesiona została natomiast skarga na bezczynność organu, zdefiniowaną przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., sprawa z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie została załatwiona w terminach określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 35, które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określając terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona – sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie (§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W piśmiennictwie wskazuje się, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści powołanego wyżej art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. 3.5. Kwalifikowana postać bezczynności, to jest "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jako taka powinna być interpretowana ściśle. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1801/20, CBOSA). 3.6. Aby ocenić zasadność zarzutów i wniosków skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić powołane już wyżej regulacje prawne, a także procedury, w jakich działał organ administracji publicznej, którego przewlekłość jest przedmiotem skargi. 3.7. Jak to już zatem zostało wyżej powiedziane, terminy załatwienia sprawy określone zostały w poszczególnych przepisach art. 35 k.p.a. Należy przy tym zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Istotny jest przy tym obowiązek organu wynikający z art. 36 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi zawiadomienie strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a). Dla oceny kwalifikowanej postaci bezczynności, jakiej dopuścił się Wojewoda, konieczne jest przypomnienie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Przede wszystkim w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a). Art. 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.); mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a). Przy czym w takiej sytuacji organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). 3.8. Specyfika postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście przez zainteresowanego wniosku w tym przedmiocie na dedykowanym formularzu wraz ze stosownymi załącznikami, w myśl art. 98, art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm. – to jest w brzmieniu obowiązującym na moment złożenia wniosku). Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta Oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). 3.9. Mając zatem na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że bez wątpienia Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego, który wpłynął do organu w dniu [...] września 2019 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że pierwszych czynności, to jest zapytania o udzielenie informacji do komendantów organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz wezwania o stosowne dokumenty, organ dokonał dopiero pismami z dnia 22 stycznia 2021 r., a więc po upływie 16 miesięcy od daty wpływu przedmiotowego wniosku, będącej dniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zaznaczyć bowiem trzeba, że na podstawie art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z tych też względów Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 3.10. Z kolei biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz wypracowany już sposób postępowania Wojewody, który jest sprzeczny z opisanymi wyżej podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też zasadą wynikającą z art. 37 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców), Sąd uznał na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku. 3.11. Z uwagi, że na dzień wydania niniejszego rozstrzygnięcia brak było aktu kończącego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, należało nadto zobowiązać organ administracji publicznej do wydania tego aktu w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Termin ten, zdaniem Sądu, pomimo reżimu sanitarnego, jest racjonalny, aby załatwić przedmiotową sprawę (pkt IV sentencji wyroku). Przy czym zaznaczyć trzeba, że Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). 3.12. Co do wniosku skargi o zasądzenie sumy pieniężnej, to na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w razie stwierdzenia bezczynności, sąd może z urzędu lub na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (to jest dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Zaznaczyć trzeba, że suma pieniężna pełni rolę kompensującą za niedogodności, jakich doznał skarżący w związku z bezczynnością organu – nie pełni funkcji odszkodowawczej. Z drugiej strony, dla organu ma przede wszystkim walor dyscyplinujący, odnoszący się do zmiany przyjętego sposobu postępowania w przedmiotowym zakresie. W związku z powyższym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota 3.000 zł jest zbyt wygórowana. W opinii Sądu – w kontekście okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, zasadą demokratycznego państwa prawa i z prawem do dobrej administracji – adekwatna będzie suma pieniężna w wysokości 1.300 zł. Tym samym Sąd orzekł jak w punkcie V sentencji wyroku. 3.13. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku). 3.14. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.