I SAB/Wr 2485/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie sędzia WSA Marta Semiczek, asesor WSA Iwona Solatycka (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi O. H. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.100,00 zł (jeden tysiąc sto złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597,00 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie przed organem. Przedmiotem skargi O. H. (dalej: Skarżący, Strona). Jest przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Organ) w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 29 maja 2018 r. Skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wyrokiem z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt: III SAB/Wr 754/20 Sąd rozpoznał wcześniejszą skargę Strony na bezczynność w prowadzonym postępowaniu. Jeszcze przed wydaniem wyroku, ale po złożeniu wcześniejszej skargi Strona została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie do akt sprawy załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, dołączanego w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Strona uzupełniła brak formalny w terminie, ale na nieaktualnym formularzu. Z tego powodu Wojewoda postanowieniem z dnia 20 lipca 2020 r. pozostawił wniosek Strony bez rozpoznania. Pismem z dnia 25 maja 2021 r. Strona wniosła ponaglenie na przewlekłość postepowania, pismem z dnia 19 maja 2021 r. strona wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 24 marca 2021 r. wezwanie do wydania decyzji. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. Pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. Strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. r., poz. 256 ze zm.) dalej k.p.a.. Wniesiono o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania; przyznanie od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości: 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku wskazano na przebieg postepowania, sytuacje Skarżącego odpowiednie przepisy i orzecznictwo. Wskazano, że skarżący już wcześniej złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postepowania, która została rozpoznana wyrokiem z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt: III SAB/Wr 754/20. Organ nie czekając na wyrok w dniu 20 lipca 2020 r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, stosując zdaniem strony nieprawidłowo tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a., zamiast trybu określonego w art. 50 k.p.a. W uzasadnieniu powołano stosowne przepisy w tym orzecznictwo i uchwałę Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r. sygn.. akt: I OPS 6/08. Odpowiadając na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w Urzędzie, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz.329; dalej, jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazać też trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Na wstępie wartym zasygnalizowania jest fakt, że z dniem 29.01.2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W przepisie art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 [ustawa o cudzoziemcach] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przechodząc do meritum sprawy należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie", zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.). Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury, w jakich działał organ administracji, którego przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia wniosku na formularzu przez zainteresowanego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy o cudzoziemcach. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić przewlekłość postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia uchylenie się przez organ od wydania w sprawie decyzji poprzez pozostawienie wniosku strony skarżącej bez rozpoznania. Powyższe również należy, w świetle przytoczonego na wstępie rozumienia pojęcia przewlekłości – kwalifikować jako przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Uznanie bowiem przez organ, iż przedłożony przez stronę skarżącą załącznik nr 1 nie został przedłożony na aktualnym formularzu, co do zasady nie uprawniało organu do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ w wezwaniu do uzupełnienia braku formalnego nie wskazał jaki to ma być formularz, tj. nie wskazał stanu prawnego według którego formularz ma być złożony. Tego rodzaju sankcja związana jest bowiem jedynie z niezastosowaniem się przez stronę skarżącą do wezwania i nieuzupełnieniem braków formalnych podania z własnej winy, a nie w przypadku nieprecyzyjnego wezwania. Strona skarżąca natomiast przedłożyła dokumenty, które w jej ocenie stanowiły załącznik do wniosku, jednak na nieprawidłowym formularzu. W takiej sytuacji organ powinien ponownie wezwać Stronę do przedłożenia załącznika do wniosku wskazując konkretnie o jaki formularz, w jakim stanie prawnym chodzi. Organ powinien doprecyzować sformułowania wezwania o braki formalne i o ile skarżący nie zastosowałaby się do wyraźnie sformułowanego wezwania w zakreślonym terminie Wojewoda mógłby rozważyć zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. Nieuzasadnione i spowodowane błędnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania doprowadziło do tego, że strona skarżąca bez własnej winy nie otrzymała wciąż żadnego rozstrzygnięcia merytorycznego w swojej sprawie. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy, zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia czterech lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP, jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach). Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że postępowanie Wojewody prowadzone w sprawie na wniosek Skarżącej nosi znamiona przewlekłości postępowania, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. Zatem Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości prowadzonego postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Z uwagi na brak wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie należało zobowiązać organ administracji do jego wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a (pkt II sentencji wyroku). W ocenie Sądu, stan sprawy nie pozwala na uznanie, że stwierdzona w okolicznościach przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa ocena prawna wynika z tego , że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, w związku z błędną ocena przez organ sytuacji prawnej, a nie intencjonalnym działaniem. Sąd uznał, że przewlekłe działanie organu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., na wniosek Skarżącej, przyznał od Organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.100,00 zł (pkt IV sentencji wyroku). Wyjaśnienia wymaga bowiem, że suma pieniężna pełni funkcję kompensującą za niedogodności, jakie dotknęły Skarżącą w związku z niepodejmowaniem przez organ czynności i przedłużającym się postepowaniem. Jednocześnie podkreślić należy, że przyznanie sumy pieniężnej ma dla organu przede wszystkim walor dyscyplinujący, odnoszący się do zmiany przyjętego sposobu postepowania w przedmiotowym zakresie. W związku z powyższym, w opinii Sądu – w kontekście okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, zasada demokratycznego państwa prawa i z prawem do dobrej administracji – adekwatna będzie suma pieniężna w wysokości 1.100,00 zł, o czym orzeczono w punkcie IV sentencji wyroku. Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Organ administracji zapomina o swojej służebnej roli wobec jednostki. Nie można akceptować działania organu doprowadzającego do piętrzenia trudności w uzyskaniu przez cudzoziemca zezwolenia na pobyt czasowy. Takie działanie nie tylko nie pogłębia zaufania do administracji i stwarza sytuację wyobcowania i bezradności jednostki, co jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa lecz przede wszystkim narusza prawo do godności wyrażone w art. 30 Konstytucji RP. Przedłużające się postępowanie administracyjne związane z bezpodstawnym pozostawieniem wniosku bez rozpoznania ograniczało też Skarżącej wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, stosownie do art. 52 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP, jak też wolność wyboru miejsca pracy, stosownie do art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, zasądzona kwota przede wszystkim stanowi sankcję dla organu za trwające, wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, naruszające również interes publiczny, w tym bezpieczeństwo publiczne, podkreślając jej walor dyscyplinujący organ w kwestii zmiany standardu postępowania w przedmiotowym zakresie. Jednocześnie zasądzona kwota powinna zrekompensować Skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i prawa do obrony. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku)