I SAB/Wr 2820/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Tadeusz Haberka, Sędziowie SWSA Jarosław Horobiowski, AWSA Iwona Solatycka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. we W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pracę typu A I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi A sp. z o.o. we Wrocławiu jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie zezwolenia na pracę typu A dla K.K. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca w dniu 26 sierpnia 2021 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia typu A na pracę dla cudzoziemca. Pismem z dnia 11 października 2021 r. organ administracji powołując się na 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 dalej k.p.a.) wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu 8 listopada 2021 r. organ administracji wydał zezwolenie zgodne z żądaniem wniosku. W dniu 12 października 2021 r. strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w prowadzonym postępowaniu. Strona wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego, 2. stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wyznaczenie organowi 1 dniowego terminu do załatwienia sprawy; 4. przyznanie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania we dług norm przepisanych; 5. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.sa. w wysokości określonej w art. 154 p.p.s.a.; 6. przyznanie na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 2.500,00 zł. W uzasadnieniu został opisany przebieg postępowania i powołał stosowne przepisy i orzecznictwo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł argumentację m.in. o ogromnej ilości wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw. Argumentował, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych. Zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, gdyż uwarunkowane jest czynnikami obiektywnymi. Wojewoda znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu wniosków cudzoziemców i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową. W ocenie organu wniosek o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona, bowiem organ pozostawał bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku strony, jednakże nie ma ona rażącego charakteru. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz.329; dalej, jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazać też trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Przechodząc do meritum sprawy, należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie", zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.). Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz, 1071 ze zm.). W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [k.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [k.p.a.]. Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa strony skarżącej nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie przekroczyło termin zastrzeżony nawet dla spraw o skomplikowanym charakterze, ta zaś do takich nie należała. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca w dniu 18 sierpnia 2021 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia typu A na pracę dla cudzoziemca. Pismem z dnia 11 października 2021 r. organ administracji powołując się na 64 § 2 k.p.a. wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu 8 listopada 2021 r. organ administracji wydał zezwolenie zgodne. Zatem badanie koncentracji podejmowanych działań wypada bardzo niekorzystnie, pierwsze czynności mające na celu zbadanie poprawnej formalności wniosku podejmowane są po upływie półtora miesiąca od dnia wpływu wniosku. Zatem niewątpliwe organ administracji nie dochował ustawowych terminów. Nie można zatem uznać, że nie doszło do bezczynności. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, Organ dopuścił się bezczynności, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Odmienną ocenę mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej – zdaniem organu administracji publicznej - na takie fakty. W tym zakresie powołano się na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. W opinii Sądu nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po półtora miesiąca od wpływu wniosku. Niewątpliwe w sprawie tej organ admiracji pozostawał w bezczynności, ale nie można w żadnym wypadku uznać, że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Do oceny tej okoliczności Sąd jest zobowiązany na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej jakkolwiek naruszało terminy naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy ale nieznacznie, co wyklucza przyjęcie w sprawie takiej kwalifikacji, tym bardziej, że w sprawie postępowanie już zakończono. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II sentencji wyroku. Jednocześnie wobec wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu administracji do wydania aktu kończącego postępowanie, co ma uzasadnienie w treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Przyjęta kwalifikacja wyklucza w opinii Sądu uwzględnienie wniosku o przyznaniu na rzecz strony sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny, gdyż to zasadniczo wiąże się z rażącym naruszeniem prawa, co nakazywało oddalenie skargi w tym zakresie, a znajduje uzasadnienie w art. 151 w zw. art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.