I SAB/Wr 2825/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Horobiowski (sprawozdawca),, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska,, Dagmara Stankiewicz-Rajchman,, po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2022 r., sprawy ze skargi O. H., na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.800,00 (dwa tysiące osiemset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Postępowanie przed organem administracji 1.1. O. H. (dalej: Strona, Skarżący) złożył do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z załączonymi dokumentami, który wpłynął do organu w dniu 27 listopada 2018 r. (data prezentaty na wniosku złożonym osobiście). Tego samego dnia pobrano od Strony odciski palców oraz przyjęto od niej kserokopie stron paszportu z adnotacjami urzędowymi po uprzednim okazaniu oryginału do wglądu. Jednocześnie organ poinformował Stronę na piśmie o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który określono na dzień 27 maja 2019 r., udzielając jej standardowego pouczenia z odwołaniem do odnośnych przepisów prawa. 1.2. W dniu 13 lutego 2019 r. Strona z własnej inicjatywy (bez uprzedniego wezwania) złożyła pismo uzupełniające dotychczasowe dokumenty w sprawie dotyczące umowy najmu lokalu oraz poinformowała o zmianie adresu zamieszkania i dresu do korespondencji. 1.3. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2019 r. organ poinformował o określeniu przewidywanego terminu zakończenia postępowania na dzień 12 lipca 2019 r. oraz wezwał Stronę, aby w terminie 14 dni w trybie art. 50 k.p.a. – złożyła dodatkowe dokumenty wskazane w wezwaniu, a w szczególności opisaną w nim informację od starosty. Organ sporządził również odrębne wystąpienie z tego samego dnia do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. 1.4. W dniu 24 kwietnia 2019 r. wpłynęła do organu żądana informacja z Powiatowego Urzędu Pracy we W. na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi. 1.5. W tym samym dniu wpłynęła z Komendy Wojewódzkiej Policji we W. odpowiedź na pismo organu z dnia 11 kwietnia 2019 r. z informacją, że wobec Strony Komenda Policji w K. prowadzi postępowanie przygotowawcze w sprawie czynu z art. 284 § 3 i art. 279 § 1 k.k. 1.6. W dniu 18 lutego 2021 r. Strona złożyła do organu pismo nazwane wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania sprawy. W piśmie tym – w związku z brakiem wydania decyzji w dwumiesięcznym terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. – powołała się na przysługujące jej w myśl art. 37 § 1 k.p.a. prawo do złożenia ponaglenia na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Jednocześnie Strona przedłożyła kolejne dokumenty w sprawie w postaci umowy najmu lokalu i świadectwa ukończenia szkoły wraz z informacją o nowym adresie do doręczeń. 1.7. Pismem z dnia 28 kwietnia 2021 r. Strona poinformowała o zmianie pracodawcy i złożyła w związku z tym dodatkowe dokumenty. 1.8. W piśmie z dnia 2 września 2021 r. organ wyznaczył nowy przewidywany termin zakończenia postępowania na dzień 30 listopada 2021 r. oraz wezwał Stronę, aby w terminie 14 dni w trybie art. 50 k.p.a. złożyła wyjaśnienie dotyczące prowadzonego wobec niej postępowania z art. 284 § 1 i art. 279 § 1 kodeksu karnego oraz dostarczenia wyroku w przypadku zakończenia tego postępowania. 1.9. W dniu 22 września 2021 r. Strona przedłożyła nową umowę o pracę oraz notarialnie poświadczone odpisy: a) prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Ś. z dnia 23 września 2019 r., sygn. akt [...], w którym: - uznano Skarżącego winnym popełnienia przestępstwa z art. 279 § 1 k.k. w zw. z art. 283 k.k. w zw. z art. 12 k.k. polegającego na dokonaniu kradzieży z włamaniem w ten sposób, że posłużył się on kartą płatniczą należącą do P. S., którą nie miał prawa rozporządzać, poprzez dokonanie 6 płatności zbliżeniowych z przełamaniem zabezpieczenia konta pokrzywdzonego i zabranie w celu przywłaszczenia równowartości kwoty 119,53 zł, przy czym czyn ten stanowił wypadek mniejszej wagi; - wymierzono mu za ww. czyn karę grzywny 150 stawek dziennych przy określeniu jednej stawki na kwotę 10 zł; - orzeczono od Skarżącego na rzecz P. S. obowiązku naprawienia szkody wyrządzonej przestępstwem w całości poprzez zapłatę kwoty 119,53 zł; - zasądzono od Skarżącego na rzecz Skarbu państwa zwrot kosztów sądowych i wymierzono mu opłatę w kwocie 150 zł; b) postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Ś. z dnia 22 października 2020 r. poświadczającego wyegzekwowanie w całości od Skarżącego grzywny i kosztów sądowych związanych z ww. wyrokiem. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze na przewlekłość w postępowania Wojewody, wniesionej do organu w dniu 17 sierpnia 2020 r. (nadanej pocztą 16 sierpnia 2021 r.), Strona zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a., wskazując na rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy i wnosząc o: stwierdzenie przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł; zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi Strona skarżąca podniosła, że: wniosek złożyła w dniu 27 listopada 2018 r., a postępowanie wciąż nie jest zakończone; nie załatwiono sprawy we wskazanym pierwotnie terminie do dnia 12 lipca 2019 r., chociaż nie jest skomplikowana, a mimo wniosku o przyspieszenie rozpoznania sprawy i upływu ponad dwóch lat, decyzja – bez winy Strony – nie została dotychczas wydana. 2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o: - odrzucenie skargi z uwagi na brak uprzedniego ponaglenia albo, - oddalenie skargi, uznając, że w sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością, która miałaby charakter rażący, brak też podstaw do naliczenia sumy pieniężnej. Wskazał również, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców. 2.3. W toku postępowania przed Sądem, po uprzednim wezwaniu, Strona przedłożyła przy piśmie z dnia 22 grudnia 2021 r. kopię ponaglenia wraz z dowodem nadania go listem poleconym w dniu 16 sierpnia 2021 r. bezpośrednio do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: 3.1. Skarga jest zasadna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu albowiem wniesienie pisma nazwanego wyraźnie ponagleniem oraz skargi dokonane zostało w tym samym dniu – 16 sierpnia 2021 r. (data nadania pocztą). Co jednak istotniejsze, w ocenie Sądu, jako ponaglenie należy również traktować pismo Strony z dnia 18 lutego 2021 r. Treść tego pisma, mimo nadania mu przez Stronę innej nazwy, spełnia bowiem podstawowe wymogi ponaglenia, o których mowa w art. 37 § 1 i 2 k.p.a., wskazując na zaistnienie bezczynności i przewlekłości z odwołaniem się do przepisów art. 35 § 3 i art. 37 § 1 k.p.a. oraz zawiera zwięzłe uzasadnienie w tym zakresie. 3.2. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. 3.3.1. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). 3.3.2. Przewlekłość postępowania natomiast została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 35, które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określając terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona – sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie (§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W piśmiennictwie wskazuje się, że z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w sytuacji, gdy – wbrew zasadzie wynikającej z powołanego wyżej art. 12 k.p.a. – postępowanie to nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Organ administracyjny wprawdzie podejmuje działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to też sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodne z procedurą, w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu lub też dokonuje czynności pozornych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny, ewentualnie mnoży czynności dowodowe ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46). 3.4. Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r., II SAB/Wr 14/14, CBOSA). 3.5. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.).W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). 3.6. Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094; stan prawny na moment złożenia wniosku). W związku z wejściem w życie z dniem 29 stycznia 2021 r. ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja) i brakiem odpowiednich przepisów intertemporalnych, podkreślić należy, że skarga wpłynęła przed tą datą, a zatem kontrola legalności braku wydania odpowiedniego aktu kończącego postępowanie powinna odbywać się z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w okresie, którego skarga dotyczy. W szczególności podkreślić należy, że nowelizacja wprowadza odmienne terminy załatwienia spraw, co mogłoby skutkować dla Strony pogorszeniem jej sytuacji prawnej przy ocenie zarzucanej organowi postaci zwłoki w podjęciu decyzji (por. dodany na mocy art. 1 pkt 13 nowy art. 112a ustawy o cudzoziemcach, którego ust. 1 stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni). W dalszych rozważaniach, o ile wyraźnie nie wskazano inaczej, powoływane będą zatem poprzednio obowiązujące przepisy ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). W myśl art. 37 § 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. 3.7. Warto zauważyć, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach). 3.8. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku Strony, złożonego w dniu 27 listopada 2018 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności po otrzymaniu wniosku Strony organ podjął dopiero w dniu 11 kwietnia 2019 r., kiedy to wezwał Stronę do uzupełnienia dokumentów w terminie 14 dni w trybie art. 50 k.p.a. i skierował standardowe zapytanie do organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo publiczne. Czynności dalsze – wystąpienie o wyjaśnienia w sprawie toczącego się wobec Strony postępowania karnego – zostały natomiast podjęte w dniu 2 września 2019 r., czyli po wniesieniu przez Skarżącego drugiego ponaglenia i skargi, podczas gdy informację o tym postępowaniu organ pozyskał już w kwietniu 2019 r., a wyrok skazujący uprawomocnił się w listopadzie 2019 r. Okoliczność, że taki wyrok zapadł, jest elementem stanu faktycznego sprawy, który może mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie może jednak stanowić usprawiedliwienia dla braku podejmowania odpowiednich działań w kierunku zakończenia postępowania wydaniem stosownej decyzji. Należy też wskazać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 37 § 4 k.p.a. albowiem pismo stanowiące w istocie ponaglenie, którego wpływ organ odnotował w dniu 18 lutego 2021 r., nie zostało tak potraktowane i nie przekazano go do organu wyższego stopnia. Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców Sąd stwierdza, że taka sytuacja niewątpliwie ma wpływ na sprawność działania Wojewody. Podkreślić jednak trzeba, że sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie. To zaś powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie w zasadzie odbywa się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości (pkt I sentencji wyroku). 3.9. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że przewlekłość organu administracji miała miejsce niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). 3.10. Wobec braku informacji o wydaniu decyzji lub innego aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zobowiązać organ do jego wydania w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, który to termin Sąd uznaje za odpowiedni z uwagi na zebrany w sprawie materiał dowodowy i długość okresu oczekiwania Strony na załatwienie sprawy, o czym orzeczono stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). 3.11. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w związku z wnioskiem Strony skarżącej, przyznał na jej rzecz od organu sumę pieniężną w kwocie 2.800,00 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W ocenie Sądu, zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu, co się tyczy zmiany dotychczasowego sposobu postępowania, jaki organ dotychczas prezentował w przedmiotowym zakresie. Wyższą, niż zasądzona, sumę pieniężną uznano za zbyt wygórowaną, a kwota przyznana stanowi adekwatną rekompensatę za niedogodności, jakich Strona doznała w związku z zaniechaniami, jakich dopuścił się organ. Wskazać należy, że przy ustalaniu okresu przewlekłości lub bezczynności dla potrzeb określenia odpowiedniej sumy pieniężnej, na wstępie ustala się ilość miesięcy od daty złożenia wniosku do daty złożenia skargi (z adekwatnym zaokrągleniem w górę lub w dół powyżej lub poniżej 15 dni w przypadku miesiąca niepełnego), odliczając jednak okres dwóch miesięcy, w ciągu których tego typu sprawa powinna być najpóźniej załatwiona oraz – tam, gdzie (i o ile) miało to miejsce – także okres do dwóch miesięcy w związku ze stanem epidemii (por. uwagi zawarte w punkcie kolejnym), a ponadto odliczając dodatkowo terminy i okresy, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., które zwykle związane są z terminami przewidzianymi w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, w szczególności z wezwaniem przed wniesieniem skargi o uzupełnienie braków formalnych wniosku czy okres jednego miesiąca, jeśli przed wniesieniem skargi organ wystąpił o udzielenie stosownej informacji do Policji, ABW i Straży Granicznej na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Należy podkreślić, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA) i nie ma charakteru odszkodowawczego. 3.12. Sąd uwzględniając szczególne okoliczności, związane ze stanem epidemii ogłoszonym w związku z rozprzestrzenieniem się wirusa COVID-19, wobec licznych zmian przepisów dotyczących biegu terminów procesowych (m.in. uchylenia art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 20920 r., poz., 374 ze zm., a także wprowadzenia art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenieniem się wirusa SARS-CoV-2 Dz. U. z 2020 r., poz. 875) uznał, że do okresu bezczynności lub przewlekłości, jak i wyliczenia sumy pieniężnej, nie należy zaliczać okresu 2 miesięcy związanych z obowiązywaniem przepisów tzw. "tarczy antykryzysowej", dotyczących biegu terminów procesowych. Należy podkreślić, że adekwatnej w tym aspekcie ocenie podlegają okoliczności konkretnej sprawy zaistniałe ewentualnie zarówno przed wyżej wskazanym okresem, jak i po tym okresie. 3.13. Sąd uznał, że przyznanie Skarżącemu przedmiotowej kwoty pieniężnej powinno dostatecznie mobilizować organ do wydania rozstrzygnięcia kończącego sprawę i dlatego nie wymierzał już grzywny, skoro jest ona jest ona fakultatywna (por. art. 149 § 2 p.p.s.a.). 3.14. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zważywszy na okoliczność, że Strona występowała w postępowaniu sądowoadministracyjnym samodzielnie, wobec czego koszty ograniczały się do wpisu w kwocie 100 zł (pkt wobec czego w tej części oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a (pkt V sentencji wyroku). 3.15. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. 3.16. Na koniec wskazać należy, iż rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 – 4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdza, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji do kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny.