I SAB/Wr 288/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Y. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. 1. Postępowanie przed organem administracji. 1.1. Y. L. (dalej: skarżąca), w dniu [...] kwietnia 2018 r. (data wpływu zgodnie z prezentatą organu) złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosowną dokumentacją. W toku postępowania przedkładała kolejne dokumenty związane ze swoim zatrudnieniem. 1.2. W dniu [...] czerwca 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie na urzędowym formularzu, oznaczając jako powód ponaglenia bezczynność Wojewody D. (dalej: organ). Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. organ wydał decyzję o udzieleniu skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze na bezczynność Wojewody D., która wpłynęła do organu [...] stycznia 2021 r., skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie jej wniosku w terminie miesiąca z równoczesnym ustaleniem kary za niewykonanie decyzji Sądu, zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kwoty 15.000 zł jako rekompensaty za [...] miesiące oczekiwania na zakończenie sprawy. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 2.3. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. strona wniosła rozszerzenie skargi o zarzut przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę D.. Wskazała, że z formy ani treści ponaglenia z dnia [...] czerwca 2020 r. nie wynika, by było ono złożone wyłącznie na przewlekłość postępowania. Przywołanie w pierwszym akapicie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oznacza, że ponaglenie obejmuje zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłość. Podniosła, że przepisy k.p.a. oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) nie definiują przewlekłości postępowania. Zatem zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczać ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślonych organom do załatwienia sprawy. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: 3.1. Skarga zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega odrzuceniu. 3.2. Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi na bezczynność, zwrócić należy uwagę, że została wniesiona do organu już po wydaniu decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, datowanej na [...] grudnia 2020 r., a więc po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie złożonego przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. 3.3. W związku z tym konieczne jest powołanie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, CBOSA, w której stwierdzono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA, wyjaśniając odmienne definicje bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, wynikające odpowiednio z art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zauważył, że skarga wniesiona z obu powodów skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidulna nie postępuje. NSA podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi stan rzeczy w dacie wniesienia skargi musi być aktualny, a nie historyczny. Zwrócił również uwagę na rolę i znaczenie instytucji ponaglenia, która z jednej strony, na gruncie przepisów k.p.a. stanowi środek prawny sygnalizujący organowi zamiar wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość, z drugiej – w oparciu o przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. – jest warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dla porządku powołać należy treść tego przepisu, który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Odnosząc się z kolei do treści tego przepisu NSA w omawianej uchwale zaznaczył, że użyty w tej regulacji przez ustawodawcę termin "w każdym czasie" musi być postrzegany w aspekcie stanu postępowania administracyjnego trwającego w dacie wniesienia skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy. Zatem możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z konstrukcją prawną i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. Dalej NSA, powołując się na treść art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będącego podstawą prawną stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności lub przewlekłości organu, stwierdził, że treść tego przepisu nie uprawnia do wniosku, że dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone, a z samego "deklaratoryjnego" charakteru wydanego na tej podstawie orzeczenia nie można wyprowadzać żadnych innych wniosków niż wynikające z analizy treści przepisu, na podstawie którego to orzeczenie zostało wydane. Tym samym ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi. Konkludując zatem NSA uznał, że skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego należy ocenić jako niedopuszczalną. 3.4. Mając na uwadze przedstawioną wyżej uchwałę NSA, wskazać należy, że na podstawie art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w danej sprawie. Przy czym zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w powyższej uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Dokonując zatem oceny skuteczności wniesienia w niniejszej sprawie skargi na bezczynność organu w świetle poglądu wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA, to zasadnicze znaczenie ma fakt, że jej wniesienie datowane jest już na moment po wydaniu decyzji przez Wojewodę, a więc po zakończeniu postępowania administracyjnego. W rezultacie skargę w tym zakresie należało uznać za niedopuszczalną. 3.5. Z kolei skarga w części dotyczącej przewlekłości postępowania okazała się niedopuszczalna z innych powodów. Jak zostało to już wyżej powiedziane, na podstawie art. 53 § 2b p.p.s.a. wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość organu poprzedzone musi być wniesieniem ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. – jest to warunek dopuszczalności skargi w tym przedmiocie. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła ponaglenie na urzędowym formularzu, na którym jako powód ponaglenia zaznaczyła wyłącznie, że sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Powód przewlekłości został pominięty. Nie można zatem zgodzić się z argumentacją pisma z dnia [...] kwietnia 2021 r. zatytułowanego jako "Rozszerzenie skargi", że w ponagleniu powołany został wyłącznie art. 37 k.p.a., co miało oznaczać, że ponaglenie to obejmuje zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania. Jak zwrócił na to uwagę NSA w opisanej uchwale, obie te instytucje są w k.p.a. definiowane odmiennie. Definicja przewlekłości wyrażona w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje, że ma ona miejsce, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy nie został dochowany warunek wniesienia skargi na przewlekłość postępowania, wymagany powołanym wyżej przepisem art. 53 § 2b p.p.s.a. 3.6. Mając zatem na uwadze, że skarga zarówno w części dotyczącej bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ okazała się niedopuszczalna, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. 3.7. Orzeczenie w punkcie II zostało wydane na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.