I SAB/Wr 3050/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Haberka,, Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz-Rajchman, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi: R. D. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi R. D. (dalej jako: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej jako Organ, Wojewoda) w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 9.05.2020 r. do Organu wpłynął wniosek Strony w przedmiotowym zakresie. Pismem z 25 czerwca 2020 r. Strona złożyła korektę załącznika nr 1, pełnomocnictwo oraz wydruk z krajowego rejestru sądowego. Pismem z 14 sierpnia 2020 r. (data wpływu do Organu 18 sierpnia 2020 r.) Strona wniosła ponaglenie. Pismem z 8 października 2020 r. wezwano Stronę do osobistego stawiennictwa w dniu 3.11.2020 r. w siedzibie urzędu Organu oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz fotografii. Strona w dniu 7.09.2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Organu w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i w sprawie tej zapadł wyrok z 19 stycznia 2021 r. o sygn. akt I SAB/Wr 329/20, w którym Sąd: I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddalił; V. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej R. D. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 1.10.2020 r. Organ utworzył pismo o przekazaniu ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców, a w dniach 6 i 8.10.2020 r. wezwanie do osobistego stawiennictwa Strony i przedstawienia ważnego dokumentu podróży oraz uzupełnienie wniosku o: fotografie, dowody uiszczenia opłat. Strona 3 listopada 2020 r. stawiła się w siedzibie urzędu Organu i złożyła odcisków linii papilarnych, kopie stron paszportu. W dniu 19.02.2021 r. do Organu trafia pismo Strony z załącznikami i wnioskiem o wyznaczenie terminu na zapoznanie się z aktami, a w dniu 06.03.2021 r. kolejne dokumenty. Skarga Strony w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania wpływa do Organu 9 kwietnia 2021 r. Następnie 19 kwietnia 2021 r. Organ otrzymuje od Strony kolejne dokumenty, a 13 maja 2021 r. prawomocny wyrok w sprawie bezczynności o sygn. akt I SAB/Wr 329/20. W dniu 05.07.2021 r. Organ otrzymuje wezwanie do wykonania ww. wyroku, a na dzień 15.12.2021 r. datowane jest pismo o przekazaniu sprawy Wojewodzie Mazowieckiemu. W skardze wskazano na naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a. i wniesiono o: – orzeczenie o przewlekłości mającej miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa; – sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty z art. 154 § 6 p.p.s.a. – wymierzenie Organowi grzywny; – zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła przekroczenie przez Organ terminu na załatwienie sprawy – rażące, niezaprzeczalne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Za uzasadnienie takiego stanu nie może być uznana powtarzana od 2014 r. okoliczność braków kadrowych Organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc brak złej woli pracowników Organu przy procedowaniu wniosku. Wskazano, że sposób prowadzenie postępowania jest konsekwencją braków kadrowych, ogromnej ilości wniosków cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz. Przytoczono statystykę wpływu wniosków w latach 2018-2020. Organ nie uznaje, by przy procedowaniu doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Jako nieuzasadniony Wojewoda ocenia wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej jak również o wymierzenie Organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej jako: p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Zauważenia ponadto wymaga zmiana prawa, albowiem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Na mocy art. 1 pkt 13 wskazanej ustaw nowelizującej dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z ust. 1 dodanego art. 112a decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który to terminu bieg jest uzależniony od zaistnienia określonych przepisem zdarzeń. Przepisy ustawy nowelizującej nie zawierają regulacji odnoszących się do postępowania sądowoadministracyjnego, tym samym Sąd uznaje, że zasadność złożonej przez Stronę skargi należy rozważyć w stanie faktycznym i prawnym istniejącym na dzień jej wniesienia – a więc w stanie prawnym istniejącym przed 29 stycznia 2022 r. Również ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., po. 830) zdaniem Sądu w zakresie dodawanego przepisu art. 100c - w związku z zakresem podmiotowym i przedmiotowym odnoszącym się do procedury ustawy szczególnej z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej skargi. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydano finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Dalej należy dodać, że zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu wynika, że Organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuję, że w sprawie Organ nie podjął czynności – przy czym okoliczności przekazania akt sprawy do sądu administracyjnego przy skardze na bezczynność oraz data zwrotu akt Organowi z prawomocnym wyrokiem o sygn. akt I SAB/Wr 329/20 determinują Sądowi okres badania przewlekłości postępowania – ograniczony od wpływu wniosku Strony do Organu do daty wniesienia skargi na bezczynność Wojewody. Tym samym Sąd uznaje ze w tym okresie Organ procedował w sprawie przewlekle. Sąd jest świadomy, że skarga wpłynęła do Organu już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości/bezczynności Organu o tyle, że Sąd wyłączył z tego okresu i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. Powyższe powoduje, że zdaniem Sądu postępowanie Organ prowadził przewlekle, naruszając art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. (pkt I sentencji wyroku) Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania organu ocena, czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie przepisów. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że stosunkowo krótki okres czasu między złożeniem wniosku, a skargą Strony nie przemawia za uznaniem, by w tym okresie miało miejsce rażące naruszenie przepisów prawa przez Organ, o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie uznał za stosowne ani przyznanie Stronie sumy pieniężnej, ani nałożenie na Organ grzywny - o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Wobec zobowiązania Organu już w wyroku o sygn. akt I SAB/Wr 329/20 do załatwienia sprawy oraz przekazania sprawy Wojewodzie Mazowieckiemu brak jest podstaw by zobowiązać Organ do wydania aktu administracyjnego, co zostało wskazano w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. – punkt V sentencji wyroku.