I SAB/Wr 31/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marka Z. i Mariana F. - spółka cywilna "A.-M." na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie kompensaty zobowiązań podatkowych - oddala skargę. Przedmiotem sprawy jest skarga Marka Z. i Marka F. spółka cywilna "A.-M." na bezczynność Starosty W. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. polegającą na nie wydaniu decyzji w sprawie. Zarzucono Staroście naruszenie art. 66 par. 2 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa przez naruszenie trybu określonego w tym przepisie oraz przepisów o postępowaniu administracyjnym przez odmowę zajęcia stanowiska w formie prawem przewidzianej. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że Starosta Powiatu W. pismami z dnia 18 sierpnia 1999 r. oraz 13 września 1999 r. odmówił zawarcia umowy przejęcia wierzytelności pieniężnych Marka Z. i Mariana F. S.C. "A.-M." od ZPE "Z." w trybie art. 66 ustawy Ordynacja Podatkowa. Pismo Starosty stanowi odpowiedź na wniosek strony z dnia 12 kwietnia 1999 r. skierowany do Starostwa Powiatowego o przejęcie w drodze umowy - na podstawie art. 66 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa - praw majątkowych tj. wierzytelności pieniężnych, należnych od Zakładów Porcelany Elektrotechnicznej "Z." z siedzibą w J.-Z., w zamian za zaległości podatkowe wobec Urzędu Skarbowego w W. za lata 1996-1998. Odmowa zawarcia przez Starostę wnioskowanej umowy stanowi dla Strony rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie z jej wniosku z dnia 12 kwietnia 1999 r. W ten sposób Strona otrzymała pisemną informację, zamiast decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończącej postępowanie, spełniającej ustawowe wymogi decyzji administracyjnej /art. 207 i art. 210 ustawy Ordynacja Podatkowa, art. 104 i art. 107 Kpa/. Stanowi to zdaniem skarżących naruszenie prawa przez Starostę, ponieważ przez wiele miesięcy strona nie mogła się doczekać jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a następnie otrzymała pismo, nie spełniające ustawowych wymogów określonych dla decyzji administracyjnej. Strona posiada zaległości podatkowe z tytułu podatków za 1996 rok, jednakie Skarb Państwa /przedsiębiorstwo państwowe Zakłady Porcelany Elektrotechnicznej "Z."/ jest dłużnikiem Strony z tytułu niezapłaconych należności za wykonane przez nią roboty budowlane. W obu przypadkach są to kwoty znaczne, gdyż wierzytelność S.C. "A.-M." wynosi 118.240,77 zł, a jednocześnie jej zaległości podatkowe za 1996 r. przekraczają, tę kwotę, przy czym odsetki od wierzytelności są stałe /nie narastają/, gdyż ZPE "Z." są w upadłości, a odsetki od zaległości podatkowych narastają każdego dnia. Przedmiotem postępowania jest zastosowanie w sprawie S.C. "A.-M." przepisu art. 66 ustawy Ordynacja Podatkowa, właśnie z uwagi na przedstawiony wyżej stan w faktyczny. W myśl przepisu art. 66 Ordynacji Podatkowej szczególnym przypadkiem wygaśnięcia zobowiązania podatkowego jest przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych na rzecz Skarbu Państwa - w zamian za zaległości podatkowe z tytułu podatków stanowiących dochody budżetu państwa. Przeniesienie własności, o której mowa, następuje na wniosek podatnika, na podstawie umowy w formie pisemnej za zgodą właściwego urzędu skarbowego pomiędzy Starostą a podatnikiem. Odmowa zawarcia umowy z przyczyny wskazanej przez Starostę w piśmie z dnia 18 sierpnia i 13 września 1999r. nie znajduje uzasadnienia prawnego, ani faktycznego. Instytucja przeniesienia prawa majątkowego /wierzytelności pieniężnej/ podatnika w zamian za jego zaległości podatkowe wobec budżetu państwa odpowiada instytucji potrącenia, w wyniku której następuje wygaśnięcie wzajemnych zobowiązań. Strona wniosła pismem z dnia 24.09.1999r. odwołanie mimo, iż nie otrzymała odpowiedzi w formie decyzji, gdyż pismo Starosty z dnia 13.09.1999 r. spełnia minimalne wymogi określone dla decyzji administracyjnej i zawiera w istocie rozstrzygnięcie - odmowę zawarcia wnioskowanej umowy. Strona otrzymała 11 października 1999 r. pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 1999 r., w którym Kolegium "uprzejmie informuje, że nie ma podstaw do rozpatrzenia tego odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze". W ten sposób zarówno Starosta W. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiły zajęcia merytorycznego stanowiska w formie orzeczenia, od którego przysługiwałby środek odwoławczy. W ten sposób zarówno Starosta W. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęły na stanowisku, że w sprawie uregulowanej w ustawie Ordynacja Podatkowa organ wykonawczy powiatu - art. 26 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ - nie jest zobowiązany wydać rozstrzygnięcia w formie decyzji. Obydwa organy nie wskazały czy i jaki środek prawny służy stronie wobec negatywnego stanowiska organu powiatu. Ponieważ organ administracji państwowej odmówił wydania stronie decyzji, od której służyłby środek prawny, nadto stoi na stanowisku, że nie jest obowiązany do wydania takiej decyzji - strona uważa, że organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Ma więc zastosowanie przepis art. 88 w zw. z art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Strona nie podziela stanowiska Starosty W. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że sprawa z wniosku wspólników spółki cywilnej "A.-M." "nie jest indywidualną sprawą z zakresu administracji państwowej". Strona nie kwestionuje, że do zawarcia umowy w trybie art. 66 Ordynacji podatkowej potrzebna jest wola obu stron stosunku podatkowo-prawnego. Sam fakt, że sprawa uregulowana została w ustawie Ordynacja Podatkowa nadaje jej jednak charakter administracyjny, mają więc zastosowanie do jej załatwienia przepisy o postępowaniu administracyjnym. Sprawa ma więc charakter indywidualnej sprawy z zakresu administracji państwowej, w której odmawia się stronie określonych uprawnień, zatem wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi przez zobowiązanie Starosty do wydania decyzji w sprawie firmy "A.-M." S.C. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu tego stanowiska stwierdzono, że w przedmiocie przystąpienia w trybie art. 66 Ordynacji do umowy lub odmowy tego przystąpienia starosta nie wydaje decyzji ani postanowienia, gdyż umowa ta ma charakter cywilnoprawny, nie jest więc aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy o NSA. Strona nie może żądać w postępowaniu administracyjnym zawarcia przedmiotowej umowy, a odmowa jej zawarcia nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, od którego przysługiwałoby odwołanie do organu wyższego stopnia. Takie samo stanowisko wyraził w odpowiedzi na skargę Starosta Powiatowy w W. W piśmie z dnia 14 lutego 2000 r. strona skarżąca stwierdziła, że ustawodawca wprowadzając zapis art. 66 Ordynacji podatkowej nie zwolnił starosty z obowiązku wydania decyzji w przypadku odmowy zawarcia umowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd rozpoznaje skargę na bezczynność organów w przypadkach m.in. nie wykonywania w terminie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tryb ten zatem jest zasadny, gdy organ administracji nie wykonuje terminowo jednej z wyżej wymienionych czynności w zakresie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zarzucając Staroście W. bezczynność, domagała się jednocześnie zobowiązania tego organu do wydania decyzji w sprawie firmy "A.-M." spółka cywilna. Spór między stronami odnosi się do unormowania zawartego w art. 66 Ordynacji podatkowej, regulującego szczególny przypadek wygaśnięcia zobowiązania podatkowego. Zgodnie z tym przepisem /par. 1/ zobowiązanie podatkowe może wygasnąć w wyniku przeniesienia przez podatnika własności rzeczy lub praw majątkowych na rzecz: 1/ Skarbu państwa - w zamian za zaległości podatkowe z tytułu podatków stanowiących dochody budżetu państwa, 2/ gminy, powiatu lub województwa - w zamian za zaległości podatkowe z tytułu podatków stanowiących dochody gminy, powiatu albo województwa. Z par. 2 tego artykułu wynika natomiast, że przeniesienie własności, o którym mowa w pkt 1, następuje na wniosek podatnika, na podstawie umowy zawartej, za zgodą właściwego urzędu skarbowego, pomiędzy rejonowym organem rządowej administracji ogólnej, a w przypadku przewidzianym w pkt 2 - na podstawie umowy zawartej pomiędzy zarządem gminy, powiatu albo województwa a podatnikiem. Dla rozstrzygnięcia sporu miedzy stronami istotnym jest udzielenie odpowiedzi, czy instytucja przeniesienia własności rzeczy lub praw majątkowych przewidziana w art. 66 Ordynacji podatkowej skutkująca wygaśnięciem zobowiązania podatkowego ma charakter adminisiracyjnoprawny, jak twierdzi strona skarżąca, czy też cywilnoprawny jak wywodzi strona przeciwna. Niewątpliwie z treści art. 66 par. 2 Ordynacji podatkowej wynika, że wygaśnięcie zobowiązania podatkowego w przewidzianej w tym przepisie formie niepieniężnej następuje na podstawie umowy o przeniesienie własności zawartej pomiędzy podatnikiem a organem reprezentującym państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego. Ustawodawca określając, że wygaśnięcie zobowiązania podatkowego w tym przypadku następuje na podstawie umowy, wskazał zatem jednocześnie, że źródłem tego wygaśnięcia jest czynność cywilnoprawna kształtująca stosunek prawny charakteryzujący się równorzędnością stron /reguluje go umowa/ i ekwiwalentnością świadczeń. Umowa to najważniejsze źródło powstania stosunków prawnych z zakresu zobowiązań. Do jej zawarcia dochodzi jedynie w przypadku zgodności oświadczeń woli obydwu jej stron. Brak woli jednej ze stron uniemożliwia zawarcie umowy: Każda ze stron może bowiem korzystać z zasady swobody umów /art. 353[1] Kc/ i samodzielnie decydować o chęci lub jej braku w przedmiocie zawarcia określonego kontraktu. Sposoby prowadzące do zawierania umów określone są w art. 66 - art. 72 Kc. Mają one również zastosowanie w przypadku umowy, o której mowa w art. 66 par. 2 Ordynacji podatkowej. w przypadku zatem podjęcia przez zainteresowanego podatnika starań o doprowadzenie do zawarcia takiej umowy, brak w tym zakresie woli uprawnionego organu mającego być stroną takiej umowy, jako zgodny z zasadą swobody kontraktowania uniemożliwia jej zawarcie. Odmowa zawarcia takiej umowy przez organ, występującego w tymże przypadku jedynie jako potencjalna strona stosunku cywilnoprawnego, w stosunku do której podatnik występuje w formie oferty lub rokowań, może być oceniana jedynie na płaszczyźnie cywilnoprawnej, gdyż brak jego woli do zawarcia umowy nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, a jest jedynie przejawem cywilnoprawnej zasady swobody w zawieraniu umów. Przewidziana w art. 66 par. 1 Ordynacji podatkowej instytucja wygaśnięcia zobowiązania podatkowego w oparciu o czynność cywilnoprawną ma charakter szczególny i złożony. Jej charakter jest zróżnicowany w zależności od tego, czy przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych następuje w zamian za zaległości podatkowe z tytułu podatków stanowiących dochody gminy, powiatu albo województwa, czy też w zamian za zaległości podatkowe z tytułu podatków stanowiących dochody budżetu państwa. W pierwszym przypadku przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych skutkujące wygaśnięciem zobowiązania podatkowego nie jest uzależnione od jakiegokolwiek aktu administracyjnego, a zależy jedynie od wspólnego porozumienia w tym zakresie pomiędzy podatnikiem a jednostką samorządu terytorialnego, wyrażonego w formie cywilnoprawnej umowy. Natomiast w drugim przypadku - zobowiązań podatkowych stanowiących dochody budżetu państwa - ustawodawca uzależnił możliwość ich wygaśnięcia na mocy umowy o charakterze cywilnoprawnym, od zgody właściwego urzędu skarbowego, mającej charakter aktu administracyjnego wydanego po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego. Akt ten może być dla strony pozytywny, jak również negatywny. Pozytywny akt administracyjny /zgoda urzędu skarbowego/ stwarza. prawną możliwość zawarcia umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 66 par. 2 Ordynacji podatkowej. Jej zawarcie jednak leży jedynie w gestii stron tego stosunku cywilnoprawnego /podatnika i organu reprezentującego państwo/, a wydana zgoda urzędu skarbowego w żadnym stopniu nie ma wpływu na autonomię woli stron. Negatywny akt administracyjny /odmowa urzędu skarbowego/ stanowi ujemną przesłankę dla możliwości zawarcia omawianej umowy, ograniczającą tym samym autonomię woli stron w zakresie swobody zawierania umów. Konkludując stwierdzić należy, że zawarcie na podstawie art. 66 par. 1 i par. 2 Ordynacji podatkowej umowy przenoszącej własność rzeczy lub praw majątkowych w zamian za zaległości podatkowe, stanowiące szczególny przypadek wygaśnięcia zobowiązania podatkowego ma charakter czynności cywilnoprawnej, a nie administracyjnoprawnej, wobec czego nie mają do niej zastosowania przepisy o postępowaniu administracyjnym. W szczególności odmowa przez organ administracji publicznej zawarcia tej umowy nie ma charakteru czynności administracyjnej o charakterze władczym, a jest jedynie przejawem cywilnoprawnej zasady swobody w zawieraniu umów /sprawa cywilna/. Jednostronnym aktem administracyjnym o charakterze władczym jest wyrażenie zgody przez urząd skarbowy na zawarcie takiej umowy pomiędzy podatnikiem a rejonowym organem rządowej administracji ogólnej, którego wydanie powinno nastąpić w trybie przepisów postępowania określonego w Ordynacji podatkowej. W świetle powyższego bezzasadne są zarzuty strony skarżącej dotyczące bezczynności Starosty W., mającej polegać na nie wydaniu decyzji administracyjnej odmawiającej zawarcia umowy, o której mowa w art. 66 par. 1 i par. 2 Ordynacja podatkowa. Brak bowiem jakiejkolwiek podstawy prawnej do wydania takiej decyzji. W tym stanie rzeczy skoro Starosta W. nie był zobligowany jakimkolwiek przepisem prawa do wykonania czynności, której od niego domagała się strona skarżąca, brak przesłanek z art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA do stwierdzenia, że skarga na bezczynność organu jest zasadna. W świetle powyższego skargę jako niezasadną na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało oddalić.