I SAB/Wr 356/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale I sprawy ze skargi O. K. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z akt sprawy wynika, że skarżący wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożył w organie administracji w dniu 19 czerwca 2019 r. Decyzją z dnia 14 lipca 2020 r. organ administracji rozpoznał wniosek strony udzielając zezwolenia, o które wnioskowała. Przesyłka zawierająca rozstrzygniecie została przesłana na adres skarżącego podany we wniosku. Strona nie odebrała przesyłki, która po dwukrotnym awizowaniu w dniach 20 i 28 lipca 2020r., została uznana za doręczoną i pozostawiona w aktach administracyjnych sprawy. Pismem z dnia 22 października 2020 r. (nadanym w urzędzie pocztowym dnia 23 października 2020 r.) skarżący, zastępowany na tym etapie postępowania na podstawie pełnomocnictwa z dnia 20 lipca 2020 r. przez radcę prawnego, wniósł ponaglenie, twierdząc, że do dnia jego wniesienia skarżący nie otrzymał decyzji, ani żadnej wiadomości w sprawie. Jak wskazano na wstępie pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzucenie jako niedopuszczalna, z uwagi na wniesienie ponaglenia po dniu doręczenia decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Problematyką dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 dalej k.p.a) zajmował się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA. Sąd podziela w całości rozważania i wnioski zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia. Wskazano w nim, że jednym z koniecznych warunków dopuszczalności rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na przewlekłość lub bezczynność, a zatem także do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a), jest wyczerpanie przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przywołane regulacje kreują obowiązek wyczerpania środka zaskarżania przewidzianego w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i przewidują ponaglenie, jako właściwy środek zaskarżenia poprzedzający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a.). Uwzględniwszy powyższe, należy podkreślić, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. Na gruncie analizowanej sprawy kluczowe znaczenie ma kwestia granic czasowych wniesienia ponaglenia. Innymi słowy, czy może być ono wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu. Treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a., regulującego instytucję ponaglenia, prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania" (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3). Nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Zatem literalna wykładnia ww. przepisu wskazuje, że skuteczność wniesienia ponaglenia należy łączyć ze stanem prowadzenia sprawy w danej instancji. Kierując się zatem dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 k.p.a., należy dojść do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że niespornie ponaglenie zostało przez skarżącego wniesione już po wydaniu decyzji, która poprzez jej prawidłowe i skuteczne doręczenie weszła do obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia 14 lipca 202 r. zgodnie z art. 44 k.p.a. została uznana za doręczoną skarżącemu w dniu 4 sierpnia 2020 r. Zaś ponaglenie skarżący wniósł 26 października 2020 r., a zatem po zakończeniu postępowania. Tym samym w świetle przywołanych rozważań trzeba przyjęć, że skarżący nie wniósł skutecznie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., a zatem jego skarga z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia jest niedopuszczalna. Z tych przyczyn podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.. Orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu znajduje oparcie w art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.