I SAB/Wr 409/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. H. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego N. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postępowanie przed organem administracji. 1.1. N. H., działając jako przedstawiciel ustawowy K. H. (dalej: skarżąca), w dniu [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu zgodnie z prezentatą organu) złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosowną dokumentacją. 1.2. Pismem z dnia 16 grudnia 2020 r. wniosła ponaglenie, które zostało przekazane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. w dniu 17 lutego 2021 r. W tym samym dniu (17 lutego 2021 r.) skierowane zostało do skarżącej pierwsze wezwanie. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda/ organ), datowanej na dzień 11 stycznia 2021 r., podniesiono zarzuty naruszenia art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). W związku z powyższym wniesiono o: stwierdzenie przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i powołał się na liczbę podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: 3.1. Skargę należało ocenić jako uzasadnioną, przy czym nie wszystkie wnioski w niej zawarte można było uznać za zasadne. 3.2. Przewlekłość postępowania została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 35, które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określając terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona – sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie (§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W piśmiennictwie wskazuje się, że z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w sytuacji, gdy – wbrew zasadzie wynikającej z powołanego wyżej art. 12 k.p.a.– postępowanie to nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Organ administracyjny wprawdzie podejmuje działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to też sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodne z procedurą, w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu lub też dokonuje czynności pozornych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny, ewentualnie mnoży czynności dowodowe ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46). 3.3. Kwalifikowana postać przewlekłości, to jest "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), jako taka powinna być interpretowana ściśle. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1801/20, CBOSA). 3.4. Aby ocenić zasadność zarzutów i wniosków skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić powołane już wyżej regulacje prawne, a także procedury, w jakich działał organ administracji publicznej, którego przewlekłość jest przedmiotem skargi. 3.5. Terminy załatwienia sprawy określone zostały w poszczególnych przepisach art. 35 k.p.a. Należy przy tym zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Istotny jest przy tym obowiązek organu wynikający z art. 36 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi zawiadomienie strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a). Dla oceny kwalifikowanej postaci przewlekłości, jakiej dopuścił się Wojewoda, konieczne jest przypomnienie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Przede wszystkim w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.); mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a). Przy czym w takiej sytuacji organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). 3.6. Specyfika postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście przez zainteresowanego wniosku w tym przedmiocie na dedykowanym formularzu wraz ze stosownymi załącznikami, w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm. – to jest w brzmieniu obowiązującym na moment złożenia wniosku). Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta Oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). 3.7. Mając zatem na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że bez wątpienia Wojewoda dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku skarżącej, który wpłynął do organu [...] sierpnia 2020 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że pierwsze wezwanie, jakie zostało skierowane do skarżącej, dotyczące osobistego stawiennictwa, datowane jest na 17 lutego 2021 r., a więc po upływie pięciu miesięcy od daty wpływu przedmiotowego wniosku, będącej dniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zaznaczyć bowiem trzeba, że na podstawie art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z tych też względów Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 3.8. Zdaniem Sądu jednak – w świetle poczynionych wyżej uwag co do kwalifikowanej postaci przewlekłości – nie było podstaw do stwierdzenia, że powyższa przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem mieć na uwadze okoliczności, które są niezależne od organu, a mają znaczący wpływ na wydłużenie terminów załatwiania spraw. Chodzi tutaj o stan epidemii COVID-19 i związaną z nim konieczność zachowania przez organ reżimu sanitarnego, co wpływa również na efektywność pracy jego pracowników. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. 3.9. Z uwagi, że na dzień wydania niniejszego rozstrzygnięcia brak było aktu kończącego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, należało nadto zobowiązać organ administracji publicznej do wydania tego aktu w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Termin ten zdaniem Sądu, pomimo reżimu sanitarnego, jest racjonalny, aby załatwić przedmiotową sprawę (pkt III sentencji wyroku). Przy czym zaznaczyć trzeba, że Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). 3.10. Co do wniosku skargi o przyznaniu sumy pieniężnej, to mając na uwadze wskazane wyżej powody braku kwalifikowanej postaci przewlekłości, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej. W związku z tym w tej części skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku). 3.11. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). 3.12. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.