I SAB/Wr 468/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Marta Semiczek, po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi S. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu kończącego postępowanie; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.500 (słownie: jeden tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postępowanie przed organem administracji. 1.1. S. C. (dalej: Strona/ Skarżący) w dniu [...] marca 2017 r. złożył do Wojewody D. (dalej: Wojewoda/ Organ) wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi dokumentami. 1.2. Pismami z dnia 12 maja 2017 r. Wojewoda: wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy N. Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej we W. o podjęcie czynności w celu wyjaśnienia kwestii związanej z zawarciem przez Stronę związku małżeńskiego z obywatelką Polski; na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) poinformował Stronę o wyznaczeniu przewidywanego terminu zakończenia postępowania w sprawie na dzień 15 lipca 2017 r., wskazując na konieczność uzyskania opinii i informacji od innych organów. 1.3. W dniu 18 sierpnia 2017 r. Organ otrzymał od Komendanta Placówki Straży Granicznej we W. wywiady środowiskowe. Z jednego z nich wynika, że żona Strony oświadczyła, iż wraz z mężem przebywają za granicą i nie zamierzają wracać do Polski. 1.4. Pismem z dnia 13 listopada 2019 r. Strona zwróciła się z wnioskiem o wznowienie sprawy, której tok został przerwany wyjazdem wraz z rodziną do F.. Wskazała jednocześnie, że aktualnie od 30 października 2019 r. przebywa na terenie Polski, we Wrocławiu. Do pisma Strona załączyła aktualne dokumenty. 1.5. Następnie, pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. Strona zwróciła się o podanie informacji w sprawie. Prośbę tę Strona ponowiła w piśmie z dnia 10 kwietnia 2020 r. 1.6 Pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. Organ wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej we W. o podjęcie czynności w celu wyjaśnienia kwestii związanej z zawarciem przez Stronę związku małżeńskiego z obywatelką Polski. Organ otrzymał odpowiedź w dniu 18 sierpnia 2020 r. 1.7. Pismem z dnia 7 sierpnia 2020 r. (wpływ do Organu 11 sierpnia 2020 r.) pełnomocnik Strony wniósł ponaglenie, które zostało przekazane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu pismem z dnia 28 września 2020 r. (po złożeniu przez Stronę skargi). 1.8 W dniu [...] sierpnia 2020 r. Organ wydał decyzję udzielającą Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. 1.9. Pismem z dnia 8 września 2020 r. Organ wezwał Stronę do przedłożenia dowodu opłaty za wydanie karty pobytu. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, (wpływ do Organu 24 września 2020 r.) Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata, zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., przez niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Zarzucił opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działalnie Organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione jakimikolwiek okolicznościami przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W związku z powyższym wniesiono o: stwierdzenie przewlekłości postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł; zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. 2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi oraz stwierdził, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest bezzasadny. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: 3.1. Skarga jest zasadna. 3.2. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.: dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych), Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. 3.3. Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodne z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy, tyle, że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd uznając za zasadną skargę na przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/100, LEX nr 75532). 3.4. Rażące zaś naruszenie prawa o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza, zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególe okoliczności uzasadniające przyjęcia takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać takie działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne i oczywiste. Ocena czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, CBOSA). 3.5. Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego przewlekłość jest przedmiotem skargi. 3.6. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.) W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o fakty i dowody przedstawione przez Stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.) Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postepowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąc od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.) Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a). Ponadto w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a). artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postepowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postepowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowi ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). 3.7. Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm.: stan prawny na moment złożenia wniosku). Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta Oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). 3.8. Warto zauważyć, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 oraz art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne poparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r. K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec (2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r.) Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z praw i wolności zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP). 3.9. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku Skarżącego z dnia [...] marca 2017 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności zmierzające do rozstrzygnięcia wniosku zostały podjęte w dniu 12 maja 2017 r. Kolejna zaś czynność została podjęta dopiero 15 czerwca 2020 r., mimo wcześniejszych pism Strony, poczynając od pisma z dnia 13 listopada 2019 r. w którym wniosła o wznowienie sprawy. Z kolei decyzja udzielająca zezwolenia Stronie została wydana dopiero [...] sierpnia 2020 r. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości (pkt I sentencji wyroku). 3.10. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz sposób postępowania organu sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że przewlekłość organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). 3.11. Z uwagi na wydanie – [...] sierpnia 2020 r. - zezwolenia na pobyt czasowy, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia (pkt III sentencji). 3.12. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz Strony sumę pieniężną w wysokości 1.500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania Organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak i zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zasądzona kwota ma przede wszystkim ma walor prewencyjny względem Organu oraz zawiera element zadośćuczynienia względem Strony. 3.13. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a (pkt V sentencji wyroku). 3.14. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.