I SAB/Wr 470/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska,, sędzia WSA Marta Semiczek,, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi: O. H. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.500,00 zł (tysiąc pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi O.H. (dalej: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął poniższy stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ. W dniu 8.08.2018 r. Strona złożyła wniosek do Wojewody D. w ww. zakresie wraz z załącznikami (umowa o pracę, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, oświadczenie o braku zameldowania, zgłoszenie do ubezpieczenia, powiadomienie o nr PESEL, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach, zaświadczenie o niekaralności pracodawcy, informacja starosty, ksero paszportu, fotografie, opłata). Następnie 9 maja 2019 r. Strona złożyła Organowi nowy zał. nr 1, aneks do umowy o pracę na czas nieokreślony, badanie rynku/informacja starosty wraz z wnioskiem o informację na jakim etapie jest postępowanie i jaki jest przewidywalny termin jego zakończenia. W dniu 27.09.2019 r. do Organu wpłynęło ponaglenie Strony ze stwierdzeniem przewlekle prowadzonego postępowania. Z kolei 25 lipca 2019 r. Strona wniosła o usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieterminowym przekazaniu ponaglenia organowi wyższego stopnia. W dniu 6.09.2019 r. Organ tworzy wezwanie, by Strona w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania stawiła się osobiście w siedzibie Organu (delegaturach), przedstawiła ważny dokument podróży (do wglądu oryginał) oraz ksera stron paszportu z adnotacjami. We wskazanym piśmie zawarto również informację o konieczności złożenia odcisków palców. W dniu 11.09.2019 r. Organ utworzył pismo przekazujące ponaglenie do Urzędu ds. Cudzoziemców ze stanowiskiem o uzasadnionym ponagleniu. W tym samym dniu Organ otrzymuje zawiadomienie o zmianie adresu Strony, a 16 września 2019 r. Skarżący stawił się osobiście, złożył odciski linii papilarnych, przedłożył ksero stron paszportu z adnotacjami. W dniu 9.10.2019 r. do Organu wpływa umowy najmu lokalu mieszkalnego. Następnie 31 stycznia 2020 r. (wpływ do Organu) Strona wniosła o udzielenie informacji, na jakim etapie jest postępowanie, a 2 czerwca 2020 r. Strona złożyła pismo z załącznikami (nowy załącznik nr 1, umowę o pracę, aneks do umowy o pracę z 3 kwietnia 2019 r. i z 31 grudnia 2019 r., badanie rynku pracy oraz informacja starosty, wydruk KRS, umowa najmu lokalu mieszkalnego). Pismem z 12 października 2020 r. (14.10.2020 - wpływ do Organu) Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania. Organ 22 października 2020 r. utworzył pisma: 1) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; 2) informujące, o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 1 czerwca 2021 r., z uzasadnieniem o konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i informacją o możliwości otrzymania stempla w paszporcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie: 1) art. 8 w zw. z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej jako k.p.a. przez nieprzyczynienie się przez Organ do starannego i zgodnego z prawem prowadzenia postępowania celem zagwarantowania równości wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, bezczynność Organu i nie wydanie decyzji, brak kontaktu i informacji od Organu, 2) art. 12 k.p.a. przez brak wnikliwego i szybkiego działania Organu, przy posłużeniu się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, 3) art. 35 § 1 i 3 k.p.a przez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki - Skarżący oczekuje na decyzje przeszło 2 lata, 4) art. 36 § 1 k.p.a. przez brak wypełnienia obowiązku informacyjnego o niezałatwieniu sprawy w terminie. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) zobowiązanie Organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt Organowi; 2) stwierdzenie przewlekłości postępowania mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ) – dalej jako p.p.s.a. w kwocie 15.000,00zł; 4) zasądzenie od Organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi po przedstawieniu stanu sprawy wskazano na brak zakończenia postępowania na dzień sporządzenia skargi, przy czym do tak znacznej zwłoki nie przyczynił się Skarżący. Jako uzasadnienie dla przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej zwrócono uwagę na: brak możliwości wymiany prawa jazdy, brak aktualnej wizy, brak możliwości meldunku, brak możliwości ubiegania się o kredyt hipoteczny, kłopoty ze swobodnym przemieszczaniem się poza granice Rzeczypospolitej Polskiej. Argumentowano, że organizacja pracy urzędu nie może wpływać na zasadność skargi. W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 9 maja 2020 r. Skarżąca zmieniła cel pobytu, uzupełniając materiał dowodowy o nowe dokumenty. Zaznaczył, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Organu lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, konieczności równoczesnego prowadzenia postępowań w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników, braku możliwości uzupełnienia niedoborów kadrowych. Organ nie znajduje podstaw dla uznania by przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej. W piśmie procesowym z 01.12.2020 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę Skarżący podtrzymał argumentację zawartą w skardze. Zdaniem Strony, nic nie stoi Organowi na przeszkodzie w wydaniu decyzji, a mimo to Organ przedłużył postępowanie do 1 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można, zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl wskazywanej już ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte dopiero 6 września 2019 r., czyli prawie 13 miesięcy od złożenia wniosku, kiedy wezwał Stronę o osobiste stawiennictwo w siedzibie Organu (delegaturach), przedstawienia ważnego dokumentu podróży do wglądu oryginał, przedłożenie ksera stron paszportu z adnotacjami, wraz z informacją o konieczności złożenia odcisków palców. Następnie do 22 października 2020 r. (poza przekazaniem ponaglenia organowi wyższego rzędu) Wojewoda nie wykonuje żadnych czynności, pozostając bierny i obojętny wobec aktywności Strony przez okres kolejnych miesięcy. Zdaniem Sądu, nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu, a także reagować na aktywne działania Strony w toku postępowania. Niewątpliwie czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony, nie charakteryzują się koncentracja a wręcz mają charakter rozwlekły. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że Wojewoda do dnia wniesienia skargi podjął jedynie jedną czynność związaną z merytorycznym zakresem sprawy i jedną formalną (przekazanie ponaglenia), a następnie do czasu złożenia skargi do Sądu (14.10.2020 r. data wpływu do Organu), nie podjął żadnych innych czynności, jak również nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po 13 miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 k.p.a.), kiedy wniosek winien być już dawno załatwiony. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin (2 miesiące ) dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd ma świadomość, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 14 października 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłości postępowania świadczą w szczególności milczenie Organu po otrzymaniu wniosku i okresy tego milczenia oraz faktyczne zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi, ignorowanie przez Organ terminów ustawowych oraz lekceważenie obowiązku informacyjnego o niezałatwieniu sprawy w terminie. W szczególności jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo – bo od sierpnia 2018 r. - na rozstrzygnięcie Organu nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Zachowanie Organu, a właściwie Jego bierność w sprawie podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek Skarżącego, Sąd przyznał zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.500 zł zrekompensuje Stronie negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji.