I SAB/Wr 495/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska,, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi: O. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że W. D. dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 1.000,00 zł (tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi O.K. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął niżej przytoczony stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ. Strona 6 maja 2019 r. złożyła wniosek do Wojewody D. w ww. zakresie wraz z załącznikami (zał. nr 1, ksero stron paszportu, potwierdzenie opłaty, umowa najmu mieszkania, umowę o pracę, ubezpieczenie). W dniu 1.09.2019 r. do Organu Strona zwróciła się o wyznaczenie terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku, wbicia stempla w paszporcie oraz złożyła kopie stron paszportu. Pismem z 16 września 2020 r. (21.09.2020 r. - data wpływu do Organu) Strona wniosła ponaglenie na bezczynność Organu w przedmiocie wniosku, natomiast 7 października 2020 r. skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (data wpływu do Organu skargi to 13.10.2020 r. Organ 23 października 2020 r. utworzył: – pismo do Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; – wezwanie na osobiste stawiennictwo wyznaczając jego termin na 18.11.2020 g 14.05, o złożenie wniosku na aktualnym formularzu, podpisanego przez podmiot powierzający wykonanie pracy lub osobę do tego upoważnioną, zał. nr 1 (aktualnego), przedstawienie do wglądu ważnego oryginału paszportu i dołączenie kserokopii stron paszportowych zawierających adnotację, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania w przypadku nieuczynienia zadość wezwaniu w terminie 30 dni od jego otrzymania; ponadto zwrócono uwagę na obowiązek złożenia odcisków linii papilarnych. W dniu 27.10.2020 r. Organ utworzył pismo o przekazaniu ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Strona wyartykułowała zarzuty o naruszeniu: 1) art. 6, art. 61, art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej jako k.p.a., w związku z art. 105 ust. 2 oraz art. 108 ustawy o cudzoziemcach przez uchylanie się od obowiązku wezwania Strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku tj.: osobiste stawiennictwo i złożenie odcisków palców, bezprawne przedłużenie terminu wstawienia stempla w paszporcie potwierdzającego legalny pobyt w Polsce, przez niewydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie art. 8 § 1 k.p.a., przez działanie wbrew przepisom prawa, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej; 2) art. 12 § 1 k.p.a. przez bezczynność, podczas gdy Organ winien działać wnikliwie i szybko dążąc najprostszymi środkami do załatwienia sprawy; 3) art. 35 § 1 i § 3 k.p.a przez bezczynność w przypadku niewystępowania braków formalnych wniosku Organ winien załatwić sprawę niezwłocznie, a w przypadku konieczności wyjaśnienia, sprawa powinna być załatwiona nie później jak w ciągu 2 miesięcy od wszczęcia postępowania. W oparciu o sformułowane w skardze zarzuty zawarto w niej wnioski o: – stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; – przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł; – zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; – rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, okres prawie 16 miesięcznej bezczynności Organu i zwrócono uwagę na brak wezwania Strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co może świadczyć o braku jakichkolwiek czynności w sprawie. Żądaną sumę pieniężną Strona uznaje za adekwatną do opieszałości Organu. Wskazano, że skutkiem braku wydania decyzji jest ograniczona swoboda podróżowania poza granice Rzeczypospolitej Polskiej. Strona wpadła w nerwice i pozostaje w stanie zawieszenia. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, lecz z trudności związanych z zapewnieniem obsady kadrowej i dużej ilością składanych wniosków oraz konieczności równoczesnego prowadzenia postępowań w wielu różnych sprawach. Sprawy są szczególnie skomplikowane w związku z koniecznością wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Organ nie znajduje podstaw także dla uznania dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony 6 maja 2019 r. przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie został załatwiony we właściwym terminie. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że wniosek strony nie spotkał się z żadną reakcją Organu, aż do czasu po wniesieniu przez stronę skargi do tut. Sądu. Zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad 15 miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 K.p.a.). Powyżej stwierdzone wskazuje, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność Organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd ma świadomość, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 13 października 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. Z postawy Organu (nie tylko w niniejszej sprawie, ale innych tego samego typu rozpatrywanych przez Sąd) wynika, że dla Organu nie są wiążące ustawowe terminy na załatwienie sprawy, a moment rozpoczęcia merytorycznego procedowania w praktyce uzależniony jest od daty wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność/przewlekłość postępowania. Właśnie tę postawę - konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą poprzez składanie skargi do Sądu, skład orzekający uznaje za szczególny przejaw kwalifikowanego naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w niniejszej spraw przejawia się więc w: milczeniu Organu po otrzymaniu wniosku Strony, okresie owego milczenia oraz zainteresowanie się sprawą przez Organ w istocie dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie Organu, który nie wykazuje zainteresowania sprawą i ignoruje zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.