I SAB/Wr 503/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska Sędziowie: Sędzia WSA Marta Semiczek Asesor WSA Tomasz Trybuszewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały oddala skargę w całości. A. C. (dalej jako: Strona, Skarżący) złożył do Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako: organ, Wojewoda) w dniu 6.03.2023 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Pismem z dnia 16.11.2023 r. Strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie w ustawowym terminie sprawy administracyjnej dotyczącej udzielania zezwolenia na pobyt stały. Skarżący pismem z dnia 22.11.2023 r. (data wpływu do organu – 5.12.2023 r.) złożył skargę na bezczynność Wojewody w związku ze sprawą administracyjną wszczętą w/w wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Wniósł o : 1) stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz stwierdzenie, że bezczynność Wojewody w tymże postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie, w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku, 3) o zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł, 4) zasądzenie od organu na rzecz Strony zwrotu kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt. 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Strona spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem stosownego ponaglenia do właściwego organu. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania", zatem odwołując się do jednej z dyrektyw wykładni językowej, tj. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [k.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [k.p.a.]. Z "przewlekłym prowadzeniem postępowania" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny – "przewlekłość", a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a., bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4.09.2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Należy podkreślić, że Strona zarzucając organowi bezczynność, nie sformułowała zarzutów dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania. W świetle powyższego przedmiotem oceny Sądu w wyrokowanej sprawie było to, czy organ pozostawał w sprawie bezczynny. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 210 ust.1 ustawy z dnia 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.; dalej: u.o.c.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. W myśl art.210 ust.2 u.o.c. termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a u.o.c. Aktualne brzmienie art. 210 u.o.c. weszło w życie z dniem 29.01.2022 r. Z dniem 29.01.2022 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91; dalej: ustawa zmieniająca). Należy również mieć na uwadze, że dnia 15.04.2022 r. na mocy ustawy z 8.04.2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830) został w prowadzony do ustawy z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583, ze zm.) art. 100c. Stosownie do ust. 1 ww. artykułu w okresie do 31.12.2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak stanowi ust. 3 ww. artykułu w okresie do 31.12.2022 r.: – przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; – organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W myśl art. 100c ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten ma zastosowanie od dnia 15.04.2022 r. Następnie do ustawy o cudzoziemcach wprowadzono z dniem 1.01.2023 r. art. 100d, który zasady tożsame do zasad wprowadzonych art. 100c, dotyczące biegu terminu załatwiania spraw, wprowadził w okresie do dnia 24.08.2023 r. (czyli w istocie przedłużył do 24.08.2023 r. obowiązywanie ww. zasad biegu terminu załatwiania spraw wprowadzone z 15.04.2022 r.). Kolejną zmianą ustawy przedłużono ten termin do 4.03.2024 r. Definiując zakres regulacji ustawodawca wskazał w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa , że określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został zakreślony w art. 1 ust 1 i 2, w ocenie Sądu jej przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny. Odnotować bowiem należy, że Skarżący nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, lecz znacznie wcześniej to jest w 2018r. W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, że: - Skarżący złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na pobyt stały w dniu 6.03.2023 r., - pismem z 6.03.2023 r. na podstawie art.203 ust.2a u.o.c. organ wezwał Stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku, w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma, - pismem z dnia 16.11.2023 r. (data wpływu do organu 20.11.2023 r.) pełnomocnik Strony wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu, - pismem z dnia 21.11.2023 r. organ wystąpił do Służb o informacje w trybie art.207 ust.1 i 2 u.o.c. czy wjazd Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobyt na tym terytorium stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie z art.207 ust.4 u.o.c., Komendanci, o których mowa w ust. 2, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub organy, o których mowa w ust. 3, przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni (art.207 ust.5 u.o.c.). Z przepisów tych wynika, że ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni i należy tą okoliczność uwzględnić w ocenie bezczynności organu. Reasumując w dacie złożenia skargi organ nie pozostawał w sprawie bezczynny albowiem oczekiwał na odpowiedź od Służb, o których mowa w art.207 ust.2 u.o.c. Sąd wyjaśnia, że w okolicznościach rozpatrywanej nie wystąpiły okresy, które zakwalifikować należy jako bezczynność organu. Organ nie załatwił przedmiotowej sprawy administracyjnej w okresie od dnia 6.03.2023 r. do dnia złożenia skargi do Sądu tj. 5.12.2023 r. Odliczając jednak ustawowy termin załatwienia sprawy (6 miesięcy), 30 dniowy termin na uzupełnienie dokumentów określony w piśmie z dnia 6.03.2023 r. oraz termin przewidziany na konsultacje ze Służbami określony w art.207 u.o.c., stwierdzić należy, że w sprawie organ nie pozostawał bezczynny. Mając na uwadze powyższe, tj. ustalony stan faktyczny sprawy w świetle przepisów prawa znajdujących zastosowanie w wyrokowanej sprawie, Sąd stwierdził, że postępowanie Wojewody prowadzone w sprawie nie nosi znamiona bezczynności. Przytoczone powyżej okoliczności uzasadniają oddalenie skargi, co nastąpiło na podstawie art. 151 p.p.s.a.