I SAB/Wr 639/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi I. B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2 000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. B., obywatel M. (dalej: strona, skarżący) w dniu 5 lutego 2021 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpił w dniu 18 kwietnia 2019 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 §1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie: 1) przepisów art. 8 k.p.a., z których wynika zasada zaufania obywateli do organów państwa, bowiem postawa Wojewody jako organu prowadzącego postępowanie wobec strony skarżącej jako strony postępowania administracyjnego jest oczywiście naganna, bowiem nie traktuje on wszystkich wnioskodawców równo, gdyż niektóre sprawy są załatwiane w kilka miesięcy, zaś pozostałe są rozpoznawane co najmniej ponad rok czasu lub jak obecna sprawa - ponad 21 miesięcy; 2) przepisów art. 12 k.p.a., z których wynika zasada szybkości postępowania, bowiem od dnia złożenia wniosku, tj. 16.04.2019 r. upłynęło ponad 21 miesięcy, natomiast organ I instancji nie podjął żadnej czynności w sprawie i do dnia złożenia niniejszej skargi pozostaje w zwłoce; 3) przepisów art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, bowiem powołane przepisy zobowiązują organ I instancji załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, natomiast w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak strona skarżąca wskazywała powyżej, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w dniu 16.04.2019 r. (tj. ponad 21 miesięcy temu), natomiast organ I instancji do dnia złożenia skargi nie podjął postępowania ani nie wystosował do strony skarżącej żadnego pisma w sprawie; 4) przepisów art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a. terminy bezskutecznie upłynęły, natomiast organ I instancji nie powiadomił strony skarżącej o wszczęciu postępowania, przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie, nie wezwał do uzupełnienia jakichkolwiek ewentualnych braków złożonego wniosku, jak również nie wskazał terminu załatwienia sprawy; 5) przepisów art. 37 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem zgodnie z powołanym przepisem organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Ponaglenie zostało otrzymane przez organ I instancji w dniu 26 listopada 2020 roku, zatem najpóźniej w dniu 03 grudnia 2020 roku ponaglenie powinno być przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wraz z ustosunkowaniem się do niego oraz powiadomieniem o tym fakcie strony skarżącej. Do dnia złożenia niniejszej skargi strona skarżąca nie otrzymała przedmiotowego zawiadomienia, z czego wynika, że organ I instancji zaniechał swego obowiązku i pozostaje w zwłoce tym samym naruszając przepisy art. 37 § 4 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie bezczynności Wojewody i niezałatwienie sprawy w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy; o stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszenie prawa; o zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; o przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego kwoty 10 500 zł (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Argumentował, że z uwagi na brak kontaktu ze strony Wojewody, w dniu 4 grudnia 2019 r. uzupełnił braki formalne wniosku. Wobec braku podjęcia postępowania pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. dołączył dodatkowe dokumenty oraz zawnioskowała o przyśpieszenie postępowania. Z uwagi na brak jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony Wojewody jako organu I instancji, niepodjęcia postępowania i niepoinformowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, a także niewyznaczenia terminu załatwienia sprawy, strona skarżąca była zmuszona złożyć ponaglenie, które zostało wysłane w dniu 20 listopada 2020 r. i otrzymane przez organ I instancji w dniu 26 listopada 2020 r., zatem najpóźniej w dniu 3 grudnia 2020 roku ponaglenie powinno być przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wraz z ustosunkowaniem się do niego oraz powiadomieniem o tym fakcie strony skarżącej. Jak podał, do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnej informacji także w sprawie wniesionego ponaglenia, w związku z czym koniecznym stało się wniesienie niniejszej skargi na bezczynność Wojewody. Szeroko, następnie uzasadnił zarzuty skargi. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący podał, że z uwagi na bardzo długie oczekiwanie czuła się jako sobą niechciana w Polsce, którą urzędnicy mają za nic, a wiedza, że niektóre sprawy są rozpoznawane bardzo szybko tylko utwierdzała stronę skarżącą w tym pojmowaniu zaistniałej sytuacji. Taki stan rzeczy jest niedopuszczalny, źle odbija się na psychice cudzoziemców, o czym powinien wiedzieć Wojewoda traktując sprawy wybiorczo. W związku z czym strona skarżąca uważa, że z uwagi na okres trwania bezczynności i negatywny stosunek (tak przynajmniej odczuwa to strona skarżąca) do niej sprawia, że żądanie 500 złotych za każdy miesiąc bezczynności jest kwotą adekwatną w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (500 zł. x 21 miesięcy bezczynności = 10.500 złotych). Wysokość wnioskowanej kwoty uzasadniona jest okolicznościami sprawy i przede wszystkim naruszeniem zagwarantowanej i chronionej w art. 30 Konstytucji RP godności człowieka jako wartości najwyższej i przynależnej każdemu człowiekowi, natomiast proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu, czego w prowadzonej przez Wojewodę sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zabrakło. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości. Po opisie przebiegu dotychczasowego postępowania podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. Problemy kadrowe oraz liczba wniosków, wedle organu, nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Podkreślił, że przy ogromnej liczbie wniosków, jakie wpływają do organu ws. legalizacji pobytu, jest – zdaniem organu – oczywiste, że może, niestety, dochodzić do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Liczba spraw prowadzonych przez inspektora oraz rozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu nie pozwalają na uznanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a przekroczenie terminów rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Wypowiedział się też w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej podkreślając, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności postępowania organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wniosek w tym zakresie organ uznał więc za nieuzasadniony. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek strony o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu 18 kwietnia 2019 r. W dniu 26 listopada 020 r. strona złożyła ponaglenie (przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców po wniesieniu skargi, tj. za pismem z 12 lutego 2021 r. W dniu 4 grudnia 2020 r. strona bez wezwania stawiła się osobiście w organie i łożyła odciski linii papilarnych. W dniu 22 grudnia 2020 r. bez wezwania zaktualizowała i uzupełniła dokumenty. W dniu 5 lutego 2021 r. strona złożyła skargę na bezczynność organu. Pismem z 12 lutego 2021 r. Wojewoda poinformował skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postepowania wyznaczając go na 12 maja 2021 r. oraz wezwał o dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący spełnił warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność organu składając ponaglenie, co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku i znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do jego załatwienia. Z przebiegu postępowania wynika, że organ do dnia wniesienia skargi (a konkretnie - do dnia wpływu skargi do organu w dniu 5 lutego 2021 r., czyli przez okres w sumie 20 miesięcy od złożenia wniosku, nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie. Sąd uwzględnił zawieszenie biegu terminów procesowych wynikające z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. W świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ pozostawał w bezczynności, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Oceniając okoliczności sprawy, świadczące o zaniechaniu podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, to przekonują one, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania bezczynności, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie jakiejkolwiek czynności i na rozstrzygnięcie organu, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Za naganne Sąd uznał brak dochowania obowiązku informacyjnego, określonego w art. 37 k.p.a. Za równie naganne Sąd uznał brak podejmowania czynności przez organ w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę do zakończenia postępowania (art. 35 § 1 K.p.a.). Nie może być akceptowana praktyka organu traktowania terminu ustawowego załatwienia sprawy jako czas dowolnie wykorzystany przez organ, w tym na niedopuszczalny brak działania organu. Termin z art. 35 § 3 k.p.a. nie może być oceniany w oderwaniu od zasady wyrażonej w § 1 tego przepisu. Organ ma obowiązek a nie wybór działania w okresie wyznaczonym ustawowo na załatwienie sprawy. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd w składzie orzekającym zgadza się z poglądem przedstawianym w podobnych sprawach skarg na działanie Wojewody. Sąd tam wielokrotnie już wyjaśniał, że bezczynności i opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności czy przewlekłości w załatwieniu sprawy. Wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach, związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać strony postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od kilku lat, zaś sam Wojewoda jest świadom tego stanu i jego skutków. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdza bowiem, że akta sprawy zarówno administracyjne jak i sądowe nie potwierdzają, by w stosunku do skarżącego taki akt wydano. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 2 000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, tj. postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd uznał, że zasądzona suma jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może") Sąd, nie znalazł podstaw, by wymierzyć organowi grzywnę (pkt V sentencji wyroku). Powszechnie wiadomym jest bowiem, że liczba załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd dostrzega, że po wniesieniu skargi organ podjął czynności w sprawie zmierzające do jej zakończenia. Fakt ten pozostaje jednak poza kontrolą sądową, która dokonywana jest na dzień wniesienia skargi. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis sądowy w kwocie 100 zł.