I SAB/Wr 736/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi U. C. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1700 (tysiąc siedemset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, U. C. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 1 lipca 2019 r. (wpływ do organu w dniu 4 lipca 2019 r.) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 52 § 1, art. 53 § 2b, art. 54 §1 oraz art. 57 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Mając zaś na względzie powyższe, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; 2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; 3. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 4. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania; 5. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 13.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozwinięciu skargi wskazano, że w dniu 13 sierpnia 2020 r. zostało złożone ponaglenie. Od chwili złożenia wniosku minęło ponad 19 miesięcy, co stanowi trzykrotne przekroczenie terminu do rozpoznania sprawy. Skarżący do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnej korespondencji w sprawie. W odpowiedzi na skargę z dnia 25 marca 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Podniósł argumentację m.in. o ogromnej ilości wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw. Argumentował, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych. Zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, gdyż uwarunkowane jest czynnikami obiektywnymi. Wojewoda znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu wniosków cudzoziemców i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową. W ocenie organu wniosek o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powołanej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a. - do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że: strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP w dniu 4 lipca 2019 r. (data wpływu do organu); bez wezwania w dniu 26 listopada 2019 r. strona stawiła się w organie i złożyła odciski linii papilarnych, jednocześnie przedkładając do sprawy dodatkowe dokumenty, przy piśmie z dnia 18 grudnia 2019 r. strona złożyła informację starosty i umowę użyczenia lokalu, w dniu 13 sierpnia 2020 r. zostało złożone ponaglenie. Aktywność ze strony organu wymusiła dopiero skarga z dnia 19 lutego 2021 r. Pismem z dnia 2 marca 2021 r. Wojewoda działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Z 2020 r. poz. 35), wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie pismem z dnia 2 marca 2021 r. organ poinformował stronę skarżącą o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczonym na dzień 2 czerwca 2021 r. Ponadto Wojewoda przekazał pismem z dnia 2 marca 2021 r. ponaglenie wraz z niezbędną dokumentacją, zgodnie z właściwością, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji zobligowany do załatwienia sprawy w terminie nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, podejmuje w sprawie pierwszą czynność po tak długim okresie (nawet uwzględniając stan zawieszenia terminów procesowych związany z Covid-19). Organ ponadto nie dotrzymuje terminu wyznaczonego w piśmie z dnia 2 marca 2021 r. Powyższe potwierdza, że organ bezsprzecznie nie wykonywał również prawidłowo (terminowo) dyspozycji art. 36 k.p.a. W ocenie Sądu, bez wątpienia Wojewoda pozostaje w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (brak podjęcia jakiejkolwiek czynność w sprawie, a więc nie tylko niewydanie przez tak długi czas aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od kilku już lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.700 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając zezwolenia na pobyt i pracę na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty posłuży zwalczeniu bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). W ocenie Sądu zasądzona kwota 1.700 zł: z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu w postępowaniu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej wartość wpisu jaki uiściła strona inicjując postępowanie sądowe w sprawie w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.