I SAB/Wr 76/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Maria Tkacz – Rutkowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. C. L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 900 (dziewięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej [...] sierpnia 2020 r. jest bezczynność Wojewody D. w sprawie rozpoznania wniosku A.C.L. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z akt sprawy wynika, że [...] września 2019 r. wpłynął do Wojewody D. wniosek A.C.L. obywatela Filipin (dalej: Skarżący, Strona) z [...] września 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załącznikami. Strona w dniu [...] lutego 2020 r. uzupełniła osobiście materiał dowodowy. Następnie pismem z [...] marca 2020 r. (wpływ do organu administracji w dniu [...].03.2020 r.) Strona wystąpiła o udzielenie informacji odnośnie stanu sprawy i terminu jej zakończania. W dniu [...] kwietnia 2020 r. wpłynęło do Wojewody ponaglenie, o którym mowa w art. 37 ustawy z 14 kwietnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: K.p.a). W ponagleniu Strona wskazuje, że od dnia złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy nie otrzymała żadnej korespondencji od Wojewody, a upłynęły już ustawowe terminu rozpoznania takiego wniosku. Pierwsze czynności podjęte przez organ administracji to: - pismo z dnia [...] września 2020 r. informujące Stronę o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku do [...] grudnia 2020 r. oraz o możliwości uzyskania stempla w paszporcie, potwierdzającego złożenie wnioski, także o możliwości uzyskania dostępu do informacji o statusie sprawy poprzez system "Przybysz"; - przekazanie ponaglenia Strony pismem z [...] września 2020 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, z informacją o zasadności ponaglenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wniesionej [...] sierpnia 2020 r., pełnomocnik Strony, powołując przepisy art. 50 §1 w zw. z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. u. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zarzucił bezczynność Wojewody D. w zakresie rozpatrzenia wniosku Strony o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, podnosząc naruszenie przepisów art. 8 §1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1 art. 37 § 4 K.p.a. Tak formułując zarzuty wniósł: 1) na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 2) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się bezczynności; 3) na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 5) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od organu administracji na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł; 6) o zasądzenie od organu administracji na rzecz Strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Strony podniósł, że od dnia złożenie wniosku upłynęło 12 miesięcy, a postępowanie w sprawie nie zostało jeszcze wszczęte, nie dokonano oceny wniosku pod względem formalnym, Strona podejmowała z własnej inicjatywy działania mające na celu przyśpieszenie postępowania. Wizyty w Urzędzie Wojewódzkim nie przyniosły żadnego efektu, Skarżący był zbywany bez udzielenia mu jakiekolwiek informacji na temat sprawy. Takie działanie jest sprzeczne z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak decyzji uniemożliwia Stronie swobodne podróżowanie za granice. Skarżący za niedopuszczalne uważa by strona postępowania była zmuszana do dyscyplinowania organu administracji poprzez wystąpienia ze skargą do sądu, a to staje się regułą. Sposób prowadzenie postępowania wiąże się z wieloma niedogodnościami, a mimo podejmowanych działań organ administracji jest nadal bezczynny. W tych okolicznościach za zasadne Skarżący uważa przyznanie na jego rzecz kwoty 4.000 zł tytułem rekompensaty za tak rażące naruszenie prawa i liczne uciążliwości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi oraz wskazał, że rozpoznawanie wniosków z opóźnieniem nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Odnosząc się do zasądzenia sumy pieniężnej Wojewoda wywodził, że winno to być zastrzeżone dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnymi, zawinionymi uchybieniami organu w załatwianiu sprawy. Podkreślił, że Strona wniosku tego nie uzasadniła w sposób wystarczający, ograniczając się od ogólnikowych stwierdzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Na wstępie należy wskazać, że Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność Wojewody wyczerpał, przewidziane w tego rodzaju sprawach w art. 37 § 1 K.p.a., środki zaskarżenia. Stosowanie zatem do art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalna jest w niniejszej sprawie droga sądowa i nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi. Skarga jest zasadna. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie" zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.). Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Dla oceny zasadności skargi nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 K.p.a., jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień winny być załatwiane niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 §1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonej czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. W tym zakresie należy też wskazać przepis art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., nr 374 – dalej: ustawa dot. COVID-19), w brzmieniu obowiązującym w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r., w szczególności ust. 11 tego przepisu, który wyklucza skuteczne postawienie organowi administracji zarzuty bezczynności lub przewlekłości postępowania, w przypadku nie podejmowania w ww. okresie czynności w ramach prowadzonych postępowań. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z przedstawionego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ administracji przekroczył określony w art. 35 K.p.a. termin rozpozna sprawy. Uwzględniając konieczność wystąpienia do Policji, Straży Granicznej i ABW o udzielnie informacji o stronie postępowania, co jest procedurą rutynową, wynikająca z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2206. ze zm.), która zajmuje zwykle 30 dni, sprawa Skarżącego winna być rozpoznana w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. W rozpoznawanej sprawie mimo upływu 9 miesięcy (uwzględniając okres wyłączenia z ustawy dot. COVID-19) od daty złożenia przez Stronę wniosku, tj. od [...] września 2019 r. (data wpływu wniosku do organu administracji) do dnia wniesienia skargi (tj. do [...] sierpnia 2020 r.) organ administracji nie rozpoznał wniosku Skarżącego. Przez okres 9 miesięcy organ administracji nie podjął żadnej czynności w sprawie, także po wniesieniu przez Stronę [...] kwietnia 2020 r. ponaglenia. Organ administracji nie zawiadomił też Strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie rozpozna sprawy. Pierwsze czynności podjęte przez Wojewodę w niniejszej sprawie miały miejsce po wniesieniu przez Stronę skargi do Sądu na bezczynność Wojewody i były to wystąpienie [...] września 2020 r. w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do właściwych organów o informacje o Stronie, przekazanie ponaglenia Strony do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] września 2020 r. oraz [...] września 2020 r. powiadomienie Strony, że przewidywany termin zakończenia postępowania to [...] grudnia 2020 r. Uwzględniać, że Wojewoda nie rozpoznał wniosku Strony przez 9 miesięcy i w tym okresie nie podjął żadnych czynności w sprawie, należy stwierdzić, że naruszył zasady i terminu określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. Biorąc po uwagę wskazane w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu z wniosku Skarżącego (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a) o czym orzeczono w punkt I sentencji wyroku. Sąd uznał - uwzględniać czas trwania bezczynności, brak reakcji na ponaglenie Strony i przekazanie ponaglenia Strony do Urzędu do Spraw Cudzoziemców ze znacznym opóźnieniem (dopiero po wniesieniu skargi do Sądu) - że w niniejszej sprawie bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). Przy czym stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie pojął żadnych czynności przez 9 miesięcy, nie informował Strony o przyczynach zwłoki, ani nie wskazał innego terminu rozpoznania sprawy, nie podjął żadnych czynności po wniesieniu przez Stronę ponaglenia, a ponaglenie przekazał Urzędowi do Spraw Cudzoziemców ze znacznym opóźnieniem (po wyłączeniu okresu zawieszenia biegu terminów w związku z epidemią COVID-19). Oznacza to, że całkowicie ignorował Storę przez 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Istnieją zatem przesłanki do przyjęcia, że bezczynność Wojewody miał charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od niemal 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu, które nie przynoszą zauważalnych skutków. Ponieważ do dnia orzekania Wojewoda nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( punkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy przyjąć, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Na wniosek Skarżącej Sąd przyznał zatem sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku) uznając, że przyznana kwota 900 zł z jednej strony zdyscyplinuje organ administracji do wprowadzenia efektywnych zasad procedowania w tego rodzaju sprawach, z drugiej w sposób dostateczny zrekompensuje Skarżącemu trudności i krzywdy związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).