I SAB/Wr 827/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2200 zł (dwa tysiące dwieście złotych); V. zasądza od Wojewody D. o na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 16 X 2020 r. N. K. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 10 IX 2018 r. przekazany został do organu wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W tym samym dniu organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania wyznaczając termin załatwienia sprawy do dnia 10 III 2019 r. Pismem z 1 II 2019 r. organ wystąpił do właściwych służb o zaopiniowanie wniosku oraz wezwał stronę do przedłożenia określonych dokumentów (odpowiedzieć strony wpłynęła w dniu 19 II 2019 r.). Pismem z 29 V 2019 r. strona wniosła bezskutecznie o przyspieszenie postępowania. Pismem z 18 VIII 2020 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy, przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 15 000 zł, zasądzenia kosztów postępowania i rozpatrzenia skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do uznania, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 V 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 V 2018 r., II OSK 349/18 – publ. CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 XI 2017 r., II OSK 1809/16, publ. CBOSA). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa) oraz określonych w art. 35 i art. 36 kpa terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 kpa, obok pojęcia "przewlekłości" prawodawca przewidział także dodatkową formę opieszałości organu w postaci "bezczynności" rozumianej jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Od momentu złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi na przewlekłość minęło 25 miesięcy. Odliczając nawet okres wstrzymania biegu terminów na skutek stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (okres od 14 III do 23 V 2020 r.) oraz okres dokonanych dotychczas czynności wyjaśniających, stwierdzić należy, że do chwili wniesienia skargi okres przewlekłości wynosił około 22. miesięcy. Organ działał zatem w warunkach przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 kpa, nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz skalę stwierdzonej przewlekłości. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jest faktem znanym powszechnie znaczny wzrost wniosków w krótkim okresie czasu, co wyraźnie obrazuje treść wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 VIII 2018 r. (XI.540.16.2018.JS) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dostępna na www.rpo.gov.pl). Z wystąpienia tego wynika, że ilość wniosków dotyczących legalizacji pobytu w 2015 r. wynosiła 108 tys., zaś w 2017 r. – 192 tys. W konsekwencji w 2017 r. jeden inspektor w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim prowadził jednocześnie 1,36 tys. postępowań w tym przedmiocie. Jakkolwiek okoliczności te wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania, to jednak na chwilę obecną nie są to już okoliczności nowe, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę. Zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Na rażące naruszenie prawa w okolicznościach sprawy wskazuje zasadniczo statyczny charakter przewlekłości, długość postępowania i niezachowanie nowego terminu załatwienia sprawy, wyznaczonego przez organ na zasadzie art. 36 § 1 kpa. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości i czas oczekiwania na działania organu przemawiają za zasadnością przyznania sumy pieniężnej w kwocie 2200 zł. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.