I SAB/Wr 958/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi M. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski prowadził postępowanie przewlekle; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. D., obywatel U. (dalej: strona, skarżący) w dniu 8 kwietnia 2021 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpił w dniu 8 grudnia 2020 r. W skardze, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniósł o: stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postepowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 5 000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Argumentował, że od momentu złożenia wniosku przez cudzoziemca minęły blisko 4 miesiące, a organ nie powziął wystarczających czynności w sprawie, w tym nie poinformował strony o wszczęciu postepowania, przyczynach nierozpoznania s sprawy w terminie jak również nie wydał aktu kończącego postępowanie. Przedstawił rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdził, że postępowanie prowadzone z wniosku strony odpowiada tej definicji. Uzasadniając wniosek o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku wskazał, że doświadczenie zawodowe pełnomocnika strony przekonuje, że organ po wydaniu wyroku uwzględniającego skargę i złożeniu skargi kasacyjnej nie prowadzi postepowania tłumacząc to brakiem akt sprawy, które zostały przekazane do sadu wyższej instancji. Uzasadniając z kolei wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący podał, że jest w sprawie ignorowany przez organ, co doprowadziło do stresu i frustracji po stronie skarżącego. Strona potrzebuje karty pobytu, aby swobodnie się przemieszczać i pracować. Opóźnienia w wydaniu decyzji ws. pobytu czasowego doprowadziło do sytuacji, gdzie strona przez wiele miesięcy nie wiedziała, czy organ w ogóle proceduje jej wniosek, czy został on prawidłowo złożony oraz czy do zakończenia postepowania niezbędne są jeszcze jakieś dokumenty. Podkreślił, ze nie otrzymał żadnej korespondencji w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek strony o zezwolenie na pobyt czasowy i prace wpłynął do organu w dniu 8 grudnia 2020 r. W dniu 15 grudnia 2020 r. organ wręczył skarżącemu pismo informujące o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczając go na dzień 8 października 2021 r. W dniu 1 kwietnia 2021 r. strona złożyła ponaglenie, a następnie w dniu 8 kwietnia 2021 r. – skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Pismami z 25 marca 2021 r. organ poinformował skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczając go na 25 czerwca 2021 r. i wezwał skarżącego o przedstawienie aktualnych dokumentów, a także zwrócił się do odpowiednich służ o informację o cudzoziemcu w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i nioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się również, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy zatem do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięciem tej zasady są przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązujące organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W opinii Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek strony skierowany do Wojewody w dniu 8 grudnia 2020 r. jest załatwiany zbyt długo. Z przebiegu postępowania wynika, że organ do dnia wniesienia skargi, czyli przez okres blisko 4 miesięcy, podjął trzy czynności w sprawie. Pierwszą z nich organ podjął już w dniu 15 grudnia 2020 r. Czynności tej nie można jednak uznać za zmierzającą do rozstrzygnięcia złożonego wniosku. Sąd uważa za naganne takie działanie organu, bowiem informacja pisemna udzielona skarżącemu w tym dniu stwarzała jedynie pozór działania organu i w ten sposób naruszała zasadę zaufania do organu administracyjnego. Kolejne czynności (z dnia 25 marca 2021 r.) miały już walor zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie. Wojewoda zwrócił się bowiem do odpowiednich służb o informację o cudzoziemcu na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz wezwał skarżącego do przedstawienia dokumentu w terminie 7 dni, a także poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Sąd dostrzega, że czynności te zostały dokonane już po upływie ustawowego terminu na załatwienie sprawy. Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.). Organ w sposób oczywisty nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc natomiast pod uwagę czas trwania postępowania i opieszałość organu, która nie była rażąca oraz podjęcie czynności przez Wojewodę jeszcze przed złożeniem ponaglenia w sprawie - Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdza bowiem, że akta sprawy zarówno administracyjne jak i sądowe nie potwierdzają, by w stosunku do skarżącego taki akt wydano. Sąd nie znalazł podstaw, by uwzględnić argumentację skarżącego w zakresie wyznaczenia daty realizacji nałożonego obowiązku liczonej od dnia uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie podkreśla, że organ ma obowiązek tak prowadzić postępowanie, by przekazanie akt sprawy do sądu - w związku ze skargą na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ - nie było przeszkodą w prowadzeniu postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem strony. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd oddalił dalej idącą skargę, tj. w zakresie wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności zobowiązanie organu do wydania aktu kończącego sprawę będzie wystarczające dla realizacji celu skargi. Sąd dostrzega, że po wniesieniu skargi organ podjął dalsze czynności w sprawie zmierzające do jej zakończenia. Fakt ten pozostaje jednak poza kontrolą sądową, która dokonywana jest na dzień wniesienia skargi. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.