II SA/Wr 10/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu C. S. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2025 r. Nr 1217/2025 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 13 października 2025 r. nr 36/2025, podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.; dalej "Pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej zwana "K.p.a."), po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie robót budowlanych zrealizowanych w drugiej połowie lat 90-tych XX wieku przez A. K. (dalej "inwestorka") – ówczesną właścicielkę mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym położonym w graniach działki nr ew. [...], przy ul. [...] w Z., które zostały wykonane w poziomie poddasza tego budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ząbkowicach Śląskich nałożył na C. S. (dalej "skarżąca") i K. K., obecne współwłaścicielki mieszkania nr [...], obowiązek wykonania robót budowlanych wskazanych w ocenie technicznej dostarczonej w dniu 6 listopada 2023 r. mających na celu doprowadzenie robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, obejmujących: 1. zmianę istniejącego układu schodów dwubiegowych ze spocznikiem na klatce schodowej na schody zabiegowe, poprzez wykonanie nadbudowy stopni tych schodów w konstrukcji lekkiej drewnianej, zgodnie z przedłożonym opracowaniem, 2. wykonanie balustrady o wys. min. 110 cm lub ścianki z płyt g-k wzdłuż powstałego spocznika w poziomie mieszkania nr [...] i wejścia do korytarza ze schodami drabinowymi, ze względów bezpieczeństwa, 3. montaż samozamykacza drzwiowego na drzwiach prowadzących do korytarza ze schodami drabinowymi na strych. Nakazany obowiązek określony w punktach 1-3 należy wykonać do dnia 30 czerwca 2026 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał w pierwszej kolejności, że postanowił rozgraniczyć zrealizowane roboty budowlane będące przedmiotem sprawy na prace wymagające wydania decyzji na podstawie przepisów prawa materialnego zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Pr.bud. z uwagi na ich wadliwe wykonanie, a także te zrealizowane prawidłowo i niewymagające wydania decyzji merytorycznej. Jak ustalono, część robót budowlanych zrealizowanych przed laty przez inwestorkę, pomimo wykonania ich wówczas w warunkach samowoli budowlanej, w obecnym porządku prawnym nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Pr.bud. Dodatkowo prace obejmujące wykonanie nowej ściany działowej na końcu biegu schodowego w formie zabudowy lekkiej, a także zamurowaniu istniejącego w tamtym czasie otworu drzwiowego w ścianie działowej od strony mieszkania nr [...], prowadzącego na korytarz, w którym znajdują się schody drabinowe na strych, zostały zrealizowane prawidłowo pod względem technicznym, co potwierdza ocena techniczna przedłożona przez skarżącą. Co więcej prace te zostały również wykonane bez naruszenia elementów konstrukcyjnych budynku i nie miały wpływu na bezpieczeństwo jego substancji. Zatem organ w odniesieniu do ww. robót nie znalazł podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Pr.bud., co w efekcie skutkowało koniecznością zakończenia tej części prowadzonego postępowania naprawczego poprzez wydanie jedynie decyzji formalnej. PINB skorzystał więc z art. 105 § 1 K.p.a. i w dniu 7 października 2025 r. wydał decyzję nr 34/2025, którą umorzył prowadzone postępowania administracyjne w części dotyczącej wyżej wymienionych robót budowlanych. W zakresie pozostałych prac, tj. wykonania nowego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej od strony otwartej klatki schodowej, prowadzącego do drugiego korytarza ze schodami drabinowymi na strych, PINB stwierdził, że możliwe jest doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z ustaleń a także wniosków zawartych w ocenie technicznej opracowanej na zlecenie skarżącej przez P. K., rzeczone prace zostały zrealizowane nie tyle niepoprawnie pod względem technicznym, co wadliwie ze względu na dobór umiejscowienia nowego otworu i sposób montażu w nim drzwi. Niedogodności powstałe ze względu na konieczność pokonywania znacznej wysokości (ok. 40 cm) pomiędzy stopniem schodów na klatce schodowej a posadzką w korytarzu przy schodach drabinowych na strych można jednak zniwelować poprzez zmianę istniejącego układu schodów wewnętrznych ze schodów dwubiegowych ze spocznikiem na schody zabiegowe. Wykonanie nadbudowy stopni schodów w konstrukcji lekkiej zgodnie z przedłożonym opracowaniem ułatwi korzystanie z wykonanego przejścia i wpłynie na poprawę bezpieczeństwa osób z niego korzystających. W efekcie tych prac przy wejściu do mieszkania nr [...] i do ww. korytarza powstanie spocznik, który umożliwi swobodne wejście zarówno do mieszkania skarżącej i K. K., jak i do korytarza prowadzącego na strych budynku. Nadto, drzwi zamontowane do tego pomieszczenia, które otwierają się w stronę klatki schodowej, należy wyposażyć w samozamykacz drzwiowy, co wyeliminuje problem ewentualnej kolizji z drzwiami wejściowymi do mieszkania nr [...]. PINB nie znalazł więc podstaw do zmiany swojego dotychczasowego stanowiska i wydania innego merytorycznego rozstrzygnięcia niż na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Organ pierwszej instancji przeanalizował również kwestię prawa dysponowania częścią obiektu na cele budowlane, zarówno przez inwestorkę, jak i aktualnych współwłaścicieli mieszkania nr [...], a także dokonał oceny charakteru zrealizowanych robót budowlanych oraz robót niezbędnych do wykonania w kontekście czynności mieszczących się bądź nie w zakresie czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Na skutek tych rozważań organ stwierdził, że przedmiotowe prace związane z wykonaniem nowego otworu drzwiowego od strony klatki schodowej jak i montażu w nim drzwi zostały wykonane w częściach wspólnych budynku mieszkalnego należącego wówczas m.in. do inwestorki i E. C. (dalej "odwołująca"). Na podstawie kopii listu dołączonego do akt sprawy przez odwołującą, wystosowanego w dniu 26 maja 1997 r. do inwestorki, należy jedynie domniemywać, że nie wyraziła ona zgody na realizację tych robót budowlanych, ponieważ domagała się przywrócenia poprzedniego sposobu dojścia do strychu. Nie mniej jednak zastany stan sprzed ponad 25 lat był akceptowany przez wszystkich współwłaścicieli obiektu, o czym świadczy chociażby brak wcześniejszych interwencji do właściwych organów, a to z kolei dowodzi, że zrealizowane prace po doprowadzeniu ich do stanu zgodnego z prawem powinny zostać zalegalizowane, a nie jak domaga się odwołująca podlegać nakazowi przywrócenia do stanu poprzedniego. W świetle zebranych dowodów, trudno jest również – w ocenie PINB – uznać, że zarówno zrealizowany otwór drzwiowy jak i prace niezbędne do wykonania w celu doprowadzenia robót budowlanych będących przedmiotem tej części postępowania przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Ponadto, zrealizowane w latach 90-tych XX wieku roboty budowlane w obrębie wspólnej klatki schodowej nie naruszyły i nie zagrażały interesom pozostałych współwłaścicieli budynku, gdyż nie ograniczały im one w żadnej mierze dostępu do strychu, ani też nie wpłynęły na ich uprawnienia właścicielskie do tej części obiektu. Podobnie, zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia zrealizowanych przed laty robót do stanu zgodnego z prawem, nałożonych w drodze tej decyzji na skarżącą i K. K., nie przekracza czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, gdyż nakazane prace w żadnej mierze nie naruszają i nie zagrażają interesom odwołującej, ani nie ograniczają jej prawa własności do tej części obiektu. Głównym celem nakazanych robót jest poprawienie obecnego dostępu do korytarza ze schodami drabinowymi na strych i zwiększenie bezpieczeństwa użytkowania wspólnej klatki schodowej. Tym samym organ na gruncie prawa cywilnego nie doszukał się przepisu, który uniemożliwiałby przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Pr.bud., i obligował do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. PINB nie znalazł również podstaw do zmiany adresatów nakładanego obowiązku. Skarżącej i K. K. (następcom prawnym inwestorki) przysługuje prawo własności do mieszkania nr [...] oraz do przedmiotowego budynku mieszkalnego w wysokości odpowiadającej ich udziałom, zatem poprawnie wskazano ww. osoby jako strony zobowiązane do usunięcia skutków samowoli popełnionej przed laty przez poprzednią właścicielkę mieszkania nr [...]. Przepis prawa materialnego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego jako podmiot odpowiedzialny m.in. za usunięcie skutków samowoli budowlanej, przy czym nie świadczy o tym, że w przypadku braku możliwości nałożenia obowiązków na inwestora, każdorazowo bez wnikliwej analizy, obowiązki te nakłada się na wszystkich właścicieli danego obiektu budowlanego. Uznanie odwołującej za stronę zobowiązaną byłoby dla niej nieuzasadnionym obciążeniem, narażało na koszty i dolegliwą procedurę, a także stanowiłoby bezpodstawne przeniesienie odpowiedzialności za popełnione przed laty wykroczenie. Dodatkowo, strony te posiadają prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z prawa własności a nakazane prace nie przekraczają czynności zarządu nieruchomością wspólną. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez odwołującą, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., wydał w dniu 4 grudnia 2025 r. decyzję Nr 1217/2025, którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ opisał przebieg postępowania, podejmowane kolejno decyzje, wskazując w konkluzji, iż PINB opierając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., uznał, że istnieje możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych, co mając na uwadze zebrany materiał dowodowy w sprawie oraz biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja jest decyzją częściową, a wątek, który powinien być rozpoznany całościowo w ramach niniejszego rozstrzygnięcia, został wcześniej umorzony, było niewłaściwe. Dalej organ odwoławczy powołując się na przepisy art. 77 § 1, art. 80, art. 7 K.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 Pr.bud., należy weryfikować prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie oznacza bowiem wyłącznie doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz także z innymi znajdującymi w sprawie zastosowanie regulacjami, tak Pr.bud. jak i prawa cywilnego. Wobec zaś jednoznacznie podnoszonego przez odwołującą stanowiska, w sprawie nie było możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez orzeczenie nakazania wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud., gdyż nie zgadza się ona na wykonaną zabudowę klatki schodowej i korytarza a także istnienie otworu drzwiowego w ścianie nośnej budynku. W ocenie DWINB, materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że kluczowa okoliczność została ustalona, tzn. będące przedmiotem postępowania roboty budowlane rzeczywiście wykonano na częściach wspólnych nieruchomości, jak już wskazywano we wcześniejszych decyzjach tych wątpliwości nie było w zakresie wykonanego otworu drzwiowego w ścianie nośnej budynku. Również zabudowę ściankami działowymi korytarza i części klatki schodowej (spocznika) przy lokalu mieszkalnym nr [...] (wydzielonym jako 3 pokoje z kuchnią i przynależnościami) wykonano na częściach wspólnych budynku. Powyższe stwierdzenia nie mogą również być rozumiane w oderwaniu od potwierdzonego, aktualnego i zobrazowanego na licznych zdjęciach i szkicach stanu faktycznego spowodowanego samowolnymi robotami wykonanymi przez poprzednią właścicielkę lokalu mieszkalnego nr [...]. Roboty budowlane związane z zabudową drzwi w korytarzu klatki schodowej na korytarz prowadzący do drabiny na strych budynku oraz wykonanie ścianki na korytarzu budynku i spoczniku klatki schodowej, jak również wybicie otworu drzwiowego w ścianie nośnej przedmiotowego obiektu, w taki sposób, że uzyskano dostęp (nie bezpośredni) ze schodów do korytarza prowadzącego do drabiny na strych budynku i wydzielono w ten sposób korytarz dla lokalu mieszkalnego nr [...] łączący wszystkie pomieszczenia zajmowane przez właściciela tego lokalu, wykonano w ramach tego samego zamierzenia inwestycyjnego w drugiej połowie lat 90-tych XX wieku. Mając na uwadze wyjaśnienia córki inwestorki oraz wyjaśnienia właścicielki lokalu mieszkalnego nr [...], przybliżoną datą wykonania ww. robót są lata 1997-1999, co dodatkowo potwierdzają przedstawione przez aktualną właścicielkę lokalu mieszkalnego nr [...] rachunki na wyroby budowlane użyte do tych robót. Niezależnie od powyższego – zdaniem DWINB – występuje również przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud., gdyż ingerowano w części wspólne budynku (ściana nośna gdzie wykonano otwór drzwiowy, korytarz stanowiący część wspólną nieruchomości przeznaczoną do użytkowania przez wszystkich współwłaścicieli, ściana w korytarzu na strych budynku, w której zamurowano otwór drzwiowy), a co za tym idzie wykonanie takich robót budowlanych wymagało uzyskania zgody od drugiego ze współwłaścicieli budynku, co stanowiłoby o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co – jak podkreśla właścicielka lokalu mieszkalnego nr [...] – nigdy nie miało miejsca. Zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Natomiast jak stanowi art. 201 Kodeksu cywilnego, do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. W związku z powyższym, niezależnie od kwalifikacji wykonanych robót w kontekście rozporządzania rzeczą wspólną w zakresie czynności zwykłego zarządu i przekraczających ten zakres, ówczesna inwestorka musiałaby posiadać zgodę współwłaścicieli lub upoważnienia sądowego do dokonania czynności lub rozstrzygnięcia sądu określającego zgodę na dokonanie danej czynności. Takich dokumentów w sprawie nie przedstawiono i nigdy nie było zgody właścicieli lokalu nr [...] na takie roboty. W związku z powyższym PINB nie mógł nakazać określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż będzie to stan mający doprowadzić do wyeliminowania ingerencji w części wspólne budynku bez zgody współwłaścicielki. Co więcej, nakazane roboty nie doprowadziłyby tych wykonanych do takiego stanu, gdyż błędnie zastosowano takie obowiązki, które ingerują w kolejne części wspólne budynku (klatkę schodową, która nigdy nie była przebudowywana i istnieje w pierwotnym kształcie) w celu uzyskania zgodnego z przepisami technicznymi stanu, w którym istniałaby możliwość wejścia na strych przez samowolnie wykonane drzwi w ścianie nośnej budynku. W tej sytuacji należało zastosować art. 138 § 2 K.p.a. W sprawie nie zaszła ponadto konieczność przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 136 K.p.a., gdyż został on zebrany w sposób wyczerpujący. Jednakże poprzez wydanie decyzji częściowej i umorzenie postępowania w zakresie robót, które powinny być rozpoznane w zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego w taki sposób, że orzeczenie całościowe w sprawie przez DWINB stało się niemożliwe, co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a., gdyż przeprowadzenie postępowania w takim spektrum przez organ drugiej instancji zmierzałoby do tego, iż sprawa rozpatrzona byłaby w jednej instancji jedną decyzją, a pierwotnie wydano w niej decyzje częściowe. Jednocześnie w sprawie wydaje się być konieczne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., jednakże będzie to miało miejsce jedynie w sprawie rozpoznanej całościowo. Zastosowanie art. 104 § 2 K.p.a., tj. dopuszczalność wydania decyzji częściowej, wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. W ocenie DWINB, charakter przedmiotu postępowania (roboty budowlane objęte jednym zamierzeniem inwestycyjnym) uniemożliwiał wydanie decyzji częściowych, zaś stan faktyczny wskazuje, że niemożliwym jest rozstrzygnięcie uprawniające do nakładania obowiązków kolejno na określone elementy postępowania. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. W związku z powyższym zarzutem strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, skarżąca wskazała m.in., że przyjmując datę wykonania robót na lata 1997-1999, stan faktyczny z zabudowanym korytarzem i wybitym nowym otworem drzwiowym ma miejsce ponad 20 lat, co już z tego powodu pozwala przyjąć, iż co najmniej przez 20 lat odwołująca nie sprzeciwiała się takiemu stanowi rzeczy, a działania prawne podjęła dopiero około w roku 2023. W tych warunkach upływ czasu może zaświadczać o dorozumianej zgodzie wyrażonej na wykonane prace i fakt przystania na funkcjonowaniu w takich a nie innych warunkach sąsiedzkich. Aspekt ten został całkowicie pominięty przez DWINB. W kontekście powołanych przez organ pierwszej instancji orzeczeń należy także zauważyć, że wybity otwór drzwiowy pozwala na swobodne korzystanie ze strychu przez odwołującą, która korzystała z tego przejścia przez okres przeszło 20 lat i korzysta nadal. Toteż PINB słusznie przyjmuje, że dokonane roboty nie zagrażają i nie naruszają interesowi odwołującej. W zakresie zaś rozbicia sprawy na dwa osobne stany faktyczne i wydanie w nich dwóch osobnych decyzji skarżąca stwierdziła, że również jest to działanie prawidłowe i zgodne z art. 104 § 2 K.p.a. Wbrew twierdzeniom DWINB, rozumowanie organu pierwszej instancji jest jasne i logiczne. Kwestia nakazania przebudowania schodów, jako nieulegająca wątpliwości, została rozstrzygnięta w jednej decyzji, a przy przyjęciu za argumentami wskazanymi wyżej, że prace wykonane przez poprzedników skarżącej nie wymagają zezwolenia, zasadnym było w części zabudowania korytarza oraz wybicia otworu drzwiowego orzec częściowo. Taki podział stanu faktycznego jest możliwy, logiczny i nieprzysparzający problemów w jego ocenie. Z tego względu skarżąca uznała postępowanie PINB za prawidłowe. W odpowiedzi na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Podkreślić w pierwszej kolejności należy, że z art. 64e P.p.s.a. wynika, iż instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu Sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, odstępując od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Ponadto, istotne jest, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich zastosowanie powinno być analizowane łącznie z art. 136 K.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie podjęte w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.). Zauważyć tutaj należy, że powołany przepis jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę – w jej całokształcie – rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Przy czym, podjęcie decyzji kasacyjnej może mieć również miejsce w sytuacji braku konieczności przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 136 K.p.a., gdyż materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, i braku możliwości rozpoznania przez organ drugiej instancji sprawy merytorycznie z uwagi na nieprawidłowe wydanie przez organ pierwszej instancji dwóch decyzji częściowych. I taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że PINB po wszczęciu w dniu 21 lipca 2023 r. postępowania w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w przedmiotowym budynku polegających na wykonaniu ściany działowej i nowego otworu drzwiowego w poziomie poddasza tego obiektu, wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej przez poprzednią właścicielkę mieszkania nr [...], wydał dwie decyzje, tj. decyzję z dnia 7 października 2025 r. nr 34/2025, którą umorzył prowadzone postępowanie administracyjne w części dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany działowej odgradzającej przestrzeń korytarza od strony mieszkania nr [...] od otwartej klatki schodowej i zamurowaniu istniejącego otworu drzwiowego od strony ww. mieszkania, prowadzącego do drugiego korytarza, w którym znajdują się schody drabinowe prowadzące na strych, z uwagi na bezprzedmiotowość tej części postępowania (sprawa o sygn. akt II SA/Wr 11/26), oraz decyzję z dnia 13 października 2025 r. nr 36/2025 o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót budowlanych wskazanych w ocenie technicznej dostarczonej w dniu 6 listopada 2023 r. mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnych robót budowlanych związanych z wykonaniem nowego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej od strony otwartej klatki schodowej, prowadzącego do drugiego korytarza ze schodami drabinowymi na strych (sprawa o sygn. akt II SA/Wr 10/26). Słusznie wskazał DWINB, że poprzez wydanie decyzji częściowej i umorzenie postępowania w zakresie robót, które powinny być rozpoznane również w aktualnie zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego w taki sposób, że orzeczenie całościowe w sprawie przez DWINB stało się niemożliwe, co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a., gdyż przeprowadzenie postępowania w takim spektrum przez organ drugiej instancji zmierzałoby do tego, iż przedmiotowa sprawa rozpatrzona byłaby w jednej instancji jedną decyzją, a pierwotnie wydano w niej decyzje częściowe. Zastosowanie art. 104 § 2 K.p.a., tj. dopuszczalność wydania decyzji częściowej, wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Charakter przedmiotu postępowania (roboty budowlane objęte jednym zamierzeniem inwestycyjnym) – jak słusznie wskazał organ drugiej instancji – uniemożliwiał wydanie decyzji częściowych w niniejszej sprawie, zaś stan faktyczny w sprawie wskazuje, że niemożliwym jest rozstrzygnięcie uprawniające do nakładania obowiązków kolejno na określone elementy postępowania. Błędnie przy tym PINB uzasadnia dokonanie rozgraniczenia zrealizowanych robót budowlanych na te, które wymagają wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Pr.bud. z uwagi na ich wadliwe wykonanie, i na te, które zostały zrealizowane prawidłowo i nie wymagają wydania decyzji merytorycznej, jak i powołanym w rozstrzygnięciu stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktryny. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że roboty budowlane objęte wszczętym postępowaniem są ze sobą ściśle związane, bowiem wykonanie nowej ściany działowej na końcu biegu schodowego w formie zabudowy lekkiej, a także zamurowaniu istniejącego w tamtym czasie otworu drzwiowego w ścianie działowej od strony mieszkania nr [...], prowadzącego na korytarz, w którym znajdują się schody drabinowe na strych, pociągnęły za sobą wykonanie nowego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej od strony otwartej klatki schodowej, prowadzącego do drugiego korytarza ze schodami drabinowymi na strych. Bez wykonania pierwszych robót nie było by konieczności wykonania drugich. Ponadto, Sąd podziela stanowisko, iż w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien zmierzać do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, a jedynie w ostateczności, w przypadku wystąpienia niemożliwej do usunięcia przeszkody, wydać decyzję nakazującą rozbiórkę bądź doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu z przed samowoli, zaś nakładanie tak poważnych sankcji wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. jest prawnie uzasadnione jedynie w sytuacji, gdy w toku prowadzonego postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego stwierdzi niedopuszczalność wydania decyzji nakładającej na inwestora lub właściciela obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wyroki WSA: w Warszawie z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2359/16; we Wrocławiu z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 290/24). Jednakże powyższe stanowisko bezpodstawnie doprowadziło do "sztucznego" rozdzielenia przez PINB robót budowlanych, które winny być procedowane jako całość. Słusznie przy tym zauważył DWINB, że roboty budowlane związane z zabudową drzwi w korytarzu klatki schodowej na korytarz prowadzący do drabiny na strych budynku oraz wykonanie ścianki na korytarzu budynku i spoczniku klatki schodowej, jak również wybicie otworu drzwiowego w ścianie nośnej przedmiotowego obiektu, w taki sposób, że uzyskano dostęp (nie bezpośredni) ze schodów do korytarza prowadzącego do drabiny na strych budynku i wydzielono w ten sposób korytarz dla lokalu mieszkalnego nr [...] łączący wszystkie pomieszczenia zajmowane przez właściciela tego lokalu wykonano w ramach tego samego zamierzenia inwestycyjnego w drugiej połowie lat 90-tych XX wieku. Powyższe rozważania doprowadziły do wniosku, że zasadnym było podjęcie decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Kwestia natomiast merytorycznego rozstrzygnięcia całościowo sprawy objętej postępowaniami sądowymi prowadzonymi w sprawach II SA/Wr 10/26 i II SA/Wr 11/26 wykracza poza orzekanie w trybie art. 64e P.p.s.a. Należy bowiem przyjąć, że przepisy K.p.a., tak jak wszystkie przepisy proceduralne i procesowe, powinny być interpretowane ściśle. W związku z tym brak podstaw do przyjęcia, że znaczenie niektórych z tych przepisów może być ustalane w drodze wykładni rozszerzającej, zaś w odniesieniu do innych przepisów wykładnia tego rodzaju byłaby zakazana. W szczególności nie wydaje się zasadne uznanie za dopuszczalną rozszerzającej wykładni przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 in principia K.p.a. tylko z tego względu, że przewidują one rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego. Decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 K.p.a. nie może być ponadto uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli w ogóle prawo takie może być wywiedzione z przepisów K.p.a., i w tym znaczeniu za decyzję wyjątkową. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a., stanowi wymagane tym przepisem "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w sytuacji bowiem gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może dokonać rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 138.). Kwestia zatem wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Pr.bud., dokonania wyboru spośród rozstrzygnięć wskazanych w tym przepisie, kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych i oceny charakteru zrealizowanych robót budowlanych, jak również analizy zebranego materiału dowodowego (w szczególności w zakresie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym części wspólnych budynku, na których zostały przeprowadzone roboty, zagadnień własnościowych i dokonywania czynności wchodzących w zakres zarządu nieruchomością wspólną) staną się przedmiotem ponownych rozważań organu pierwszej instancji. Uwzględniając powyższe, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. wniesione sprzeciwy należało oddalić. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.