II SA/Wr 1009/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Asesor WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2005r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie myjni samochodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; zasadza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działający z upoważnienia Starosty Powiatu B. Naczelnik Wydziału Architektoniczno-Budowlanego w Starostwie Powiatowym w B. postanowił - na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego - umorzyć z powodu bezprzedmiotowości postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie myjni samochodowej usytuowanej przy ul. W. Ł. na działce nr [...] w obrębie IX m. B. - wzniesionej w trybie samowoli budowlanej przez A. D.. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający obszernie przedstawił stan faktyczny sprawy i podał, że w dniu [...]r. A. D. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku myjni samochodowej i magazynu przy ul. W. Ł., na działce nr [...]w obrębie IX m. B., a po sprawdzeniu przedstawionych dokumentów został w dniu [...]r. wezwany do ich uzupełnienia i sprecyzowania wniosku. Odpowiadając na wezwanie wnioskodawca przedłożył inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, z której wynikało, że myjnia jest posadowiona na działce nr [...], a nie na wskazanej we wniosku działce [...]w związku z czym wezwano inwestora do wyjaśnienia zaistniałej rozbieżności. Do wezwania do stawienia się w siedzibie organu w dniu [...]r. inwestor nie zastosował się, natomiast wcześniej uzupełnił wniosek o kopię umowy dzierżawy na działkę nr [...]i [...]oraz sprecyzował lokalizację przedmiotowej myjni samochodowej wskazując, że jest położona na działce nr [...], w obrębie IX m. B.. Przedłożył również inwentaryzację budowlaną obiektu wraz z aktualnymi badaniami instalacji elektrycznej. W dniu [...]r. organ prowadzący postępowanie uzyskał informację z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta B., że inwestycja, której dotyczy wniosek jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym. Organ wyjaśnił ponadto, że równolegle z postępowaniem wszczętym na wniosek inwestora w tej sprawie Gmina Miejska B. podjęła działania prawne mające na celu pozbawienie go prawa władania działką gruntu nr [...] usytuowaną w IX obrębie m. B. i w rezultacie tych działań uzyskała wyrok Sądu Rejonowego w J. G. z dnia [...]r. sygn. akt [...] nakazujący A.D., aby opróżnił, opuścił wraz z rzeczami i osobami prawa jego reprezentującymi oraz wydał Gminie Miejskiej B. przedmiotową nieruchomość. Wyrok ten następnie został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w J. G. sygn. akt [...]z dnia [...]r. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że biorąc pod uwagę materiał zgromadzony w postępowaniu należy uznać, że cechuje się ono przymiotem bezprzedmiotowości, skutkującym koniecznością wydania przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Podkreślił przy tym, że na skutek prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego w J. G. wnioskodawca utracił prawo do władania działką nr [...], na której usytuowana jest przedmiotowa myjnia samochodowa. Z tego względu postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak jednej z konstytutywnych przesłanek dających podstawę do pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Spójność systemu prawa wymaga, aby zarówno orzeczenia sądów jak i organów administracji regulowały prawa i obowiązki stron w taki sposób, aby uniknąć kolizji właściwych rozstrzygnięć. Stan faktyczny, w którym wnioskodawca dysponowałby prawem do użytkowania obiektu budowlanego wzniesionego w trybie samowoli budowlanej nie władając jednocześnie prawem do korzystania z gruntu na którym obiekt jest posadowiony, byłby nie do zaakceptowania. Wnioskodawca nie mógłby bowiem ze swego prawa korzystać w sposób swobodny, będąc ograniczony wolą podmiotu władającego gruntem. Brak więc po stronie wnioskodawcy prawa do władania nieruchomością na cele budowlane nie może prowadzić do udzielenia pozwolenia na użytkowanie nielegalnie wzniesionego obiektu budowlanego - myjni samochodowej usytuowanej przy ulicy W. Ł. na działce nr [...] w obrębie IX m. B.. W odwołaniu od opisanej powyżej decyzji A. D. wniósł o jej uchylenie lub zmianę poprzez wydanie zezwolenia na użytkowanie wzniesionej przez niego myjni samochodowej. Uzasadniając swój wniosek podniósł, że inwestycja została zrealizowana w 1992r. wobec czego powinien mieć zastosowanie przepis art. 103 ustawy - Prawo budowlane, dający delegację do załatwienia sprawy zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu zakończenia budowy. Ponadto zdaniem odwołującego obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o czym świadczy zapis § 10 ust. 1 i 2 uchwały nr XXXIV/293/01 Rady Miejskiej w Bolesławcu z dnia 27 marca 2001r. w sprawie wprowadzenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B.. W zakończeniu odwołania przytoczone zostało stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w piśmie do Wojewodów z dnia [...]r. (znak [...]), zgodnie z którym "... nie istnieje wymóg wykazania się przez właściciela obiektu prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w chwili występowania z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie, zaś rozciąganie tego obowiązku na etap uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie jest niedopuszczalne". Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1112 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ II instancji wyjaśnił m.in., że ustalenia z zakresu wystąpienia lub braku przesłanek do nakazania rozbiórki z art. 48 mogą poczynić wyłącznie organy nadzoru budowlanego, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z tym to organy nadzoru budowlanego upoważnione są do oceny, czy występują opisane w art. 103 okoliczności do przeprowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Jeżeli jednak właściwy organ nadzoru budowlanego nie wydał w sprawie samowoli budowlanej decyzji na podstawie przepisu art. 37 i art. 40 w/w ustawy, to organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają formalnej podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w trybie art. 42 tej ustawy. Organ orzekający wskazał również w uzasadnieniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismem z dnia [...]r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek Prezydenta Miasta B. w sprawie ustalenia legalności myjni samochodowej na działce nr [...] przy ul. W. Ł. w B., ale następnie postępowanie to zawiesił postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]do czasu rozpatrzenia przez Starostę B. wniosku o pozwolenie na użytkowanie myjni. W takim stanie rzeczy wniosek w przedmiotowej sprawie może być rozważony przez organy administracji architektoniczno-budowlanej wyłącznie w oparciu o przepis art. 49 ustawy - Prawo budowlane z 1994r. Takie stanowisko jest zgodne z wcześniejszymi oczekiwaniami inwestora, ponieważ jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wnosił on o legalizację myjni na podstawie art. 49 - przywołanego powyżej. W myśl tego przepisu należało przede wszystkim ustalić, czy wnioskodawca jest właścicielem obiektu budowlanego, bowiem wniosek o pozwolenie na użytkowanie - zgodnie z art. 49 ustawy - Prawo budowlane służy wyłącznie właścicielowi obiektu. Wobec wyroku Sądu Rejonowego w J. G. z dnia [...]r. (sygn. akt [...]) poza wszelką wątpliwością pozostaje fakt, że A. D. nie jest właścicielem nieruchomości gruntowej, na której położona jest samowolnie wybudowana myjnia samochodowa. Istnieje utrwalony pogląd w orzecznictwie administracyjnym, że zarówno prawo użytkowania gruntu, jak również prawo własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie nie może stanowić samodzielnego przedmiotu obrotu prawnego. Wygaśnięcie prawa użytkowania gruntu musi powodować w rozpatrywanym przypadku wygaśnięcie prawa własności samowolnie wzniesionego budynku na tym gruncie, a inne rozumowanie w niniejszej sprawie mogłoby prowadzić, jak słusznie wywodzi organ I instancji do naruszenia zasady spójności systemu prawnego, ponieważ stałoby w sprzeczności z powoływanym prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w J. G.. Wobec niespełnienia warunku, który uprawniałby wnioskodawcę do wystąpienia o pozwolenie na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, poprzez brak po stronie wnioskodawcy przymiotu właściciela obiektu, postępowanie wszczęte w tej sprawie należało umorzyć. W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nadal pozostaje nie rozstrzygnięta kwestia daty wybudowania obiektu, ale - jak wcześniej zaznaczono - właściwe w tej sprawie są organy nadzoru budowlanego i to one ustalą na podstawie jakich przepisów będzie prowadzone dalsze postępowanie w sprawie wyjaśnienia okoliczności powstania samowoli budowlanej i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ orzekający uznał jednocześnie, że jest to dodatkowa okoliczność prowadząca do stwierdzenia, iż przedmiotowe postępowanie podlega umorzeniu. Kwestionując prawidłowość powyższej decyzji A. D. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. Wskazał w niej na naruszenie art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i wniósł - na podstawie tego zarzutu o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi powołane zostały argumenty tożsame z przedstawionymi poprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i powołał się na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że decyzją tą nie rozstrzygano problemu rozbiórki, bądź legalizacji samowoli budowlanej, ponieważ jest to obszar działania właściwy dla organów nadzoru budowlanego, a nie administracji architektoniczno-budowlanej. Podał również, że nieuzasadniony jest zarzut skarżącego dotyczący pominięcia przy rozstrzyganiu stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartego w piśmie z dnia [...]r., ponieważ w zaskarżonej decyzji najpierw cytowano wskazane pismo, a następnie obszernie wyjaśniono, że brak interesu prawnego po stronie A. D. wynika z faktu, iż nie jest on właścicielem obiektu budowlanego, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Organy orzekające nie ustalały, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż w świetle powoływanego stanowiska głównego organu nadzoru budowlanego byłoby to niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dla prawidłowego zrealizowania tej zasady wymagającej bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu, ustawodawca stworzył - poprzez odpowiednie zapisy normatywne - gwarancje procesowe oraz instrumenty prawne o różnym charakterze i zakresie stosowania. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy. Gwarancją prawidłowego (tj. zgodnego z prawem) dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumcji, dlatego pozostaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77 i art. 80 kpa. Z akt sprawy wynika, że czynności organów orzekających w administracyjnym postępowaniu instancyjnym w omawianym powyżej zakresie podejmowane były w sposób nieprawidłowy. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że z decyzji organu I instancji nie wynika w odniesieniu do którego przepisu prawa materialnego dokonywana była ocena okoliczności sprawy, w wyniku której stwierdzono bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazuje, że postępowanie cechuje się przymiotem bezprzedmiotowości oraz, że w sprawie brak jednej z konstytutywnych przesłanek dających podstawę do pozytywnego rozpatrzenia sprawy, nie podając jednak ani w ramach podstawy prawnej, ani w motywach rozstrzygnięcia, który przepis prawa materialnego organ uwzględnił w swoich rozważaniach i przyjął za podstawę do sformułowania przedstawionych wniosków. Organ odwoławczy, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności powtórnie rozpoznał sprawę merytorycznie uznał wprawdzie za podstawę materialnoprawną orzekania w niniejszej sprawie przepis art. 49 powoływanej poprzednio ustawy - Prawo budowlane, nie dokonał jednak ustaleń faktycznych w takim zakresie, który upoważnia do jego zastosowania. Zważyć przede wszystkim należy, że przepis art. 49 ustawy - Prawo budowlane nie ma charakteru autonomicznego, a możliwość wykorzystania go przy orzekaniu musi być bezwzględnie rozważona w odniesieniu do treści art. 48 tej samej ustawy. Stosowanie powoływanego przepisu art. 49 - traktowanego w nauce i orzecznictwie jako swoiście pochodny od art. 48 - dopuszczalne jest bowiem wyłącznie w tych sytuacjach, w których spełnione są przesłanki ustawowe określone w art. 48 oraz po upływie 5 lat od zakończenia budowy, przy czym termin 5 lat może być liczony najwcześniej od 1 stycznia 1995r. Ustawodawca nie przewiduje innych sytuacji, w których mogłoby dojść do stosowania art. 49 ustawy - Prawo budowlane (np. Jerzy Siegień: Prawo budowlane, Komentarz; Ludwik Bar, Edward Radziszewski: Kodeks budowlany, Komentarz). Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego materiał zebrany w sprawie daje dostateczną podstawę do przyjęcia, że obiekt objęty wnioskiem, którym zainicjonowane zostało postępowania, został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995r. (wniosek z dnia [...]r., oświadczenie A. D. z dnia [...]r., operat szacunkowy z lutego 1993r.), co eliminowało zarówno możliwość stosowania w sprawie art. 48 jak i art. 49 ustawy - Prawo budowlane (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996r. OPS 3/96; ONSA 1997, nr 1, poz. 2). Ponadto fakt, że orzekanie na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane pozostaje w kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie pozbawia organu administracji architektoniczno-budowlanej powinności ustalenia okoliczności istotnej w sprawie, w której organ ten jest właściwy. Nie pozostaje to w sprzeczności ani z zasadą praworządności i przyjętą w postępowaniu dowodowym zasadą oficjalności, a jest wymagane zasadą prawdy obiektywnej. W ocenie Sądu organ odwoławczy popada zresztą w tej części rozważań w sprzeczność, uznając datę wybudowania przedmiotowego obiektu za niewyjaśnioną, a jednocześnie orzekając w odniesieniu do przepisu, który może być stosowany wyłącznie w stosunku do obiektu budowlanego (lub jego części) zrealizowanego z naruszeniem prawa po dniu 1 stycznia 1995r. Zdaniem Sądu również ze względu na relację, w jakiej pozostają ze sobą zarówno przepisy art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, jak i przepisy art. 37 oraz art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), poprzednio obowiązującej, właściwym i bardziej korzystnym z punktu widzenia racjonalności postępowania było jego zawieszenie przez organ I instancji po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na skutek sygnalizacji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. Nieuprawnione jest też twierdzenie organu odwoławczego, że wnioskodawca domagał się rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 49 ustawy - Prawo budowlane. Kontekst w jakim powołany został przez A. D. w odwołaniu ten przepis nie upoważniał do samodzielnego precyzowania w ten sposób jego żądania, bez wykorzystania możliwości wynikających z treści art. 9 kpa. Sąd uznał natomiast za właściwe wyjaśnić, że nie kwestionuje prawidłowości ustalenia, że A. D. nie jest właścicielem przedmiotowego obiektu, bowiem dokonując nakładów na cudzą nieruchomość nigdy takim statusem nie dysponował. Nie wyłącza to jednak nieprawidłowości zastosowania w sprawie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ uwzględni powołane w uzasadnieniu przesłanki po uprzednim sprawdzeniu aktualności wniosku złożonego w sprawie. Mając na względzie przedstawionej powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz naruszeniem przepisów postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji.