II SA/Wr 1015/01

Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant: Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Liceum Ogólnokształcącego we W. na decyzję Inspektora Kontroli Skarbowej w Urzędzie Kontroli Skarbowej we W. z dnia 30 marca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie przestrzegania ustawy o finansach publicznych i ustawy o zamówieniach publicznych postanawia: odrzucić skargę. W dniu 12.01.2001 r. upoważniony Inspektor Kontroli Skarbowej w Urzędzie Kontroli Skarbowej we W. wszczął w Liceum Ogólnokształcącym we W. postępowanie kontrolne w zakresie: 1/celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami budżetu państwa, przeznaczonymi na realizację zdań własnych w 2000 r. 2/przestrzegania ustawy z 10.05.1994 r. o zamówieniach publicznych oraz 3/wywiązywania się z obowiązku płacenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, FP w 2000r. Kontrola została zakończona wynikiem kontroli z dnia 30.03.2001 r. wydanym na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 2, art. 27 ust. l oraz art. 28 ustawy z dnia 28.09.1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 1999 r. nr 54, poz. 572 ze zm.). Jak wynika z ustaleń zawartych w wyniku kontroli Inspektor Kontroli Skarbowej zakwestionował prawidłowość zamówień z wolnej ręki: robót budowlanych (trzy zamówienia robót wg kontrolującego tematycznie powiązanych), wykonania instalacji okablowania logicznego i elektrycznego na terenie szkoły (w oparciu o dwie oddzielenie umowy zawarte w tej samej dacie z tym samym wykonawcą), zakupów nośników informatycznych do komputerów oraz sprzętu komputerowego i jego modernizacji od różnych sprzedawców. Stwierdzono nadto zawarcie na czas nieokreślony - i w trybie zapytania o cenę - umów o usługi: telekomunikacyjne, wywozu nieczystości, dostawy wody, odprowadzania ścieków, dostawy energii elektrycznej, dozoru mienia budynków i posesji, badań lekarskich. Poza tym, w ocenie kontrolującego, bez określenia trybu szkoła dokonała zakupu artykułów technicznych, elektrycznych, budowlanych, papierniczych, środków czystości, narzędzi, prasy i wydawnictw, usług pocztowych, transportowych, prac porządkowych, prac księgowych, introligatorskich i ślusarskich. Zdaniem Inspektora Kontroli Skarbowej poczynione ustalenia: - świadczą o naruszeniu przepisów ustawy o zamówieniach publicznych (wskazano w szczególności na przepisy artykułów 12a, 13, 14 ust.2, 16, 17 ust. l, 25 ust. l, 26 ust. l, 35 ust.2 i 2a, 67, 71 ust. l pkt 7, 73), - wskazują na wystąpienie przesłanek z art. 3 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych, zgodnie z którym w celu uniknięcia stosowania ustawy lub uniknięcia procedur udzielania zamówień publicznych określonych ustawą zamawiający nie może dzielić zamówienia na części oraz zaniżać wartości zamówienia, - stanowią naruszenie dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 138 ust. l pkt. 12 ustawy o finansach publicznych. Co do wywiązywania się przez szkołę - jako płatnika - z odprowadzania składek na ZUS w wyniku kontroli nieprawidłowości nie stwierdzono. We wnioskach i wskazaniach dotyczących usunięcia nieprawidłowości Inspektor Kontroli Skarbowej wskazał, że: l/w toku wykonywania budżetu należy przestrzegać zasad gospodarowania przyznanymi środkami budżetowymi, stosownie do ustawy z dnia 26.11.1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. l014 ze zm.), 2/przy udzielaniu zamówień należy postępować zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10.06.1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 1999 r. Nr 119, poz. 773 ze zm.), a w szczególności przestrzegać zasad, formy lub trybu postępowania - ustalonych w ustawie oraz w przepisach wykonawczych. Kontrolowaną jednostkę pouczono o prawie skargi do NSA po uprzednim złożeniu wniosku o usunięcie naruszenia prawa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego strona (tj. Liceum Ogólnokształcące we W.) nie zgodziła się z zawartymi w wyniku kontroli zarzutami Inspektora Kontroli Skarbowej i wniosła jego uchylenie. W ocenie skarżącej szkoły wynik kontroli narusza prawo materialne przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie wskazanych w nim przepisów prawa. Odnośnie zakwestionowanych prac budowlanych strona twierdziła, że w styczniu nie można było przewidzieć konieczności przeprowadzenia późniejszych prac; co do kwestionowanych umów na wykonanie instalacji okablowania logicznego i elektrycznego szkoła twierdziła, że zawarcie dwóch umów związane było ze współfinansowaniem inwestycji przez Komitet Rodzicielski, odnośnie zaś spornych zakupów szkoła stała na stanowisku, że nie stanowiły one jednego zamówienia. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie z uwagi na to, że wnioski i wskazania dotyczące usunięcia nieprawidłowości zawierają jedynie zalecenie przestrzegania ogólnie obowiązujących przepisów prawa, zatem wynik kontroli nie stanowi aktu administracyjnego będącego władczym działaniem organu kontroli skarbowej. Zgłoszono też ewentualny wniosek o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, w tym zaprezentowane w odpowiedzi na wniosek szkoły o usuniecie naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art. l § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. l269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § l powołanej wyżej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. W niniejszej sprawie, wobec wniosku strony przeciwnej o odrzucenie skargi, przede wszystkim zachodzi potrzeba zbadania jej dopuszczalność; rozważenia wymaga w szczególności czy przedmiot zaskarżenia istotnie stanowi, zgodnie z jego oznaczeniem, wynik kontroli - w rozumieniu art.24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28.09.1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 1999 r. Nr 54, poz. 572 ze zm.) a jeśli tak to czy od przedmiotowego wyniku kontroli przysługuje - zgodnie z zawartym w nim pouczeniem - skarga do sądu administracyjnego, a zatem czy i na jakiej podstawie podlega on kontroli sądowoadministracyjnej. Niewątpliwie według przepisu art. 2 ust. l pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej do zakresu kontroli skarbowej należy kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu państwa, środkami państwowych jednostek budżetowych i państwowych jednostek gospodarki pozabudżetowej oraz środkami państwowych funduszy celowych, zarówno u przekazujących, jak i otrzymujących te środki. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 24 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania spornego wyniku kontroli, inspektor mógł - po przeprowadzeniu kontroli - wydać bądź decyzję lub decyzje w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 i Nr 160, poz. 1083, z 1998 r. Nr 106, poz. 668 oraz z 1999 r. Nr 11, poz. 95) - gdy ustalenia dotyczyły podatków i innych należności budżetowych, których określanie lub ustalanie należało do właściwości urzędów skarbowych (pkt 1), bądź wynik kontroli - gdy ustalenia dotyczyły nieprawidłowości innych niż wymienione w pkt. 1 lub gdy nieprawidłowości nie stwierdzono (pkt 2). Przepis zaś z art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej; zgodnie z nim kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach na decyzje administracyjne (pkt 1) oraz na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje, postanowienia tam wymienione) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Zwrócenia uwagi wymaga, że powyższe uregulowanie odpowiada treści art.16 ust. l, w szczególności pkt 1 i 4 tego przepisu uchylonej ustawy z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Z tych względów w ocenie Sądu aktualność zachowują poglądy judykatury, wykształcone na tle uprzednio obowiązującego stanu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, iż dla oceny dopuszczalności uruchomienia trybu kontroli sądowoadministracyjnej nad orzeczeniami wydanymi na podstawie art. 24 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o kontroli skarbowej niezbędne jest ustalenie, czy mają one walor decyzji bądź aktu lub też czynności z zakresu administracji publicznej a jeżeli tak to czy dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide uchwała NSA z dnia 7.12.1998 r. sygn. akt FPS 18/98 - ONSA 1999/2/43, uchwała NSA z dnia 4.12.2000 r. sygn. akt FPS 13/00 - ONSA 2001/2/58). Podzielając stanowisko wyrażone w w/w uchwałach stwierdzić należy, iż niewątpliwie wydanie wyniku kontroli - w rozumieniu ustawy o kontroli skarbowej - stanowi czynność z zakresu administracji publicznej; o tym jednak czy czynność ta dotyczy stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa decyduje treść konkretnego wyniku kontroli. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że poczynione przez Inspektora Kontroli Skarbowej ustalenia nie dotyczą podatków ani też innych należności budżetowych, które obligowałyby go do wydania decyzji administracyjnej. Nie jest zatem sporne, że przedmiot zaskarżenia nie jest decyzją administracyjną zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 3 § l pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (oczywiście - zgodnie z art. 52 - dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia - odwołania przysługującego od decyzji administracyjnej). Zdaniem Sądu treść spornego wyniku kontroli uzasadnia przyjęcie, iż zawiera on jedynie poczynione przez Inspektora Kontroli Skarbowej ustalenia zaistniałego stanu faktycznego sprawy, uzasadniającego - w jego ocenie - zarzut naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy o zamówieniach publicznych; wnioski i wskazania Inspektora Kontroli Skarbowej przedstawione w wyniku kontroli odnoszą się jedynie do wymogu przestrzegania przepisów tych ustaw. Nie powinno budzić wątpliwości, iż obowiązek przestrzegania przepisów obowiązującego prawa dotyczy wszystkich, nie tylko kontrolowanej jednostki. Objęte przedmiotowym w sprawie wynikiem kontroli "wnioski i wskazania" mają zatem charakter tak ogólny, że nie można przypisać skarżonemu wynikowi kontroli waloru czynności dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym bardziej uprawnień. W konsekwencji powyższego - skoro skarżony wynik kontroli nie spełnia wymogu z art. 3 § l pkt 4 ustawy (nie nakładając na kontrolowaną szkołę żadnych zindywidualizowanych obowiązków wynikających z przepisów prawa ani nie przyznając tego typu uprawnień) - to nie podlega on zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do tego, że rozstrzygniecie sprawy odnosiłoby się nie do praw i obowiązków stron, lecz byłoby jedynie oceną tego, która ze stron właściwie interpretuje sporne przepisy prawa. Podnieść tymczasem należy, iż wykładnia może występować przy stosowaniu prawa, kiedy należy ustalić normy prawne właściwe dla rozstrzygnięcia danej sprawy, albo też w oderwaniu od konkretnej sprawy, gdy upoważnione do tego podmioty dokonują wiążącej wykładni prawa lub dokonuje jej nauka w trakcie prac badawczych. Sądy administracyjne jednakże powołane zostały do kontroli legalności ściśle oznaczonych przejawów działalności administracji publicznej i choć przy okazji tej kontroli niejednokrotnie zobligowane są do interpretacji przepisów stosowanego prawa to jednak zawsze dotyczy to prawa stanowiącego podstawę wydania kontrolowanego aktu lub czynności dotyczącej praw i obowiązków stron. Tym samym poza kompetencją sądu administracyjnego pozostaje wykładnia prawa o ile nie jest to konieczne do kontroli zindywidualizowanej działalności administracji publicznej w granicach określonych powoływanym wyżej przepisem art. 3 § 2 ustawy o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zwrócenia uwagi wymaga też, że oceniając w niniejszej sprawie czy sporny wynik kontroli jako przejaw działalność administracji publicznej należy do tego rodzaju działalności, która podlegać winna kontroli sądu administracyjnego Sąd - w składzie rozpoznającym sprawę - uznał, że właśnie to, iż sporny wynik kontroli nie dotyczy wynikających z przepisów prawa uprawnień ani obowiązków szkoły i jako taki nie ma charakteru aktu władczego, zmierzającego do wywołania konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych - świadczy o tym, że postępowanie przeprowadzone przez Inspektora Kontroli Skarbowej a zakończone omawianym wynikiem kontroli nie mieści się w granicach spraw objętych prawem do sądu - przewidzianym Konstytucją PR i przepisami prawa międzynarodowego. Jak wyżej stwierdzono sporny w sprawie wynik kontroli nie kreuje nowej sytuacji prawnej szkoły, poczynione ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji stwierdzenie naruszenia przepisów prawa nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanej jednostki. Wprawdzie wynik kontroli i zgromadzone w postępowaniu przeprowadzonym przez Inspektora Kontroli Skarbowej materiały mogą być dowodem w innych postępowaniach - nie może to jednak przesądzać kwestii zaskarżalności wyniku kontroli do sądu administracyjnego. Przykładowo wskazać można, że ustalenie, iż uchybiono przepisom ustawy o finansach publicznych i przepisom ustawy o zamówieniach publicznych skutkować mogłoby - ewentualnie - zastosowaniem przepisu art. 93 ust. l wskazanej wyżej ustawy z 26.11.1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) tj. orzeczeniem o obowiązku zwrotu dotacji czy też zastosowaniem przepisów tej ustawy regulujących odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dział V, art. 137-179), w tym za naruszenie formy lub trybu postępowania przy udzielaniu zamówienia publicznego ustalonego ustawą z 10.06.1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. Nr 76, poz. 344 ze zm.). Oczywiście wówczas stronom takiego postępowania służyłoby prawo odwołania od wydanej w tym przedmiocie decyzji a następnie prawo skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 §1 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Godzi się też podnieść, że o tym czy od wyniku kontroli służy skarga do sądu administracyjnego nie może decydować błędne pouczenie strony przez organ administracyjny. W związku z powyższym, skoro będący przedmiotem skargi wynik kontroli nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, skargę - jako niedopuszczalną- należało odrzucić. Z tych wszystkich względów działając na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia.