II SA/Wr 102/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Protokolant aplik. prok. Borys Daszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi A. D. i J. L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 14 grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem skargi A. D. i J. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest w/w decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 14 grudnia 2004 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2004 r., Nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych i braku sprzeciwu co do zamiaru użytkowania obiektu zlokalizowanego przy ul. M. [...], [...] w O., wydanego przez Starostwo Powiatowe w O. o znaku: [...] z dnia 10 września 1999 r. Rozstrzygnięcie powyższe oparto na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych: Postanowieniem o znaku: [...] z dnia 10 marca 2004 r., Starostwo Powiatowe w O. powołując się na przepis art. 65 § 1 k.p.a. przekazało zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. wniosek z dnia 28 lutego 2004 r., złożony przez A. D. i J. L. zam. w O. przy ul. M. [...] w sprawie unieważnienia potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych oraz braku sprzeciwu, co do zamiaru użytkowania obiektu, wydanego przez Starostwo Powiatowe w O. w dniu 10 września 1999 r., o znaku [...]. Pismem z dnia 15 marca 2004 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego w w/w sprawie. Decyzją nr [...] z dnia 17 września 2004 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. powołując się na przepis art. 104 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w sprawie stwierdzenia nieważności potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych i braku sprzeciwu co do zamiaru użytkowania obiektu zlokalizowanego przy ul. M. [...] i [...] w O. wydanego przez Starostwo Powiatowe w O. w dniu 10 września 1999 r. o znaku [...]. Od decyzji tej A. D. i J. L., złożyli odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, albo wycofanie w inny sposób z obiegu dokumentu poświadczającego, zdaniem skarżących nieprawdę, wydanego sprzecznie z prawem i faktami. Zdaniem organu odwoławczego przytoczone w odwołaniu argumenty nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, materiale dowodowym oraz ustaleniach poczynionych w toku postępowania. Decyzję organu pierwszej instancji wydano na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". W niniejszej sprawie w dniu 10 września 1999 r. Starosta O., na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane potwierdził przyjęcie zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych rozbudowy w warunkach zabudowy plombowej I etapu realizacji - zaplecze magazynowe oraz nadbudowa części piętra sklepu w O. przy ul. M. [...]. W/w roboty wykonane zostały na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] znak [...] z dnia 20 grudnia 1994 r., wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. Jednocześnie nie wniesiono sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Przyjąć zatem należy, podkreślił organ odwoławczy, iż po uzyskaniu zaświadczenia o przyjęciu przez właściwy organ zgłoszenia o zakończeniu przedmiotowych robót budowlanych, inwestor może zgodnie z prawem przystąpić do użytkowania. Organ wydając takie zaświadczenie dokonuje sprawdzenia kompletności zawiadomienia, a także jego merytorycznej zawartości. W przypadku, gdy stwierdzi, że przedłożone zawiadomienie jest niekompletne, posiada braki i nieścisłości wzywa do ich uzupełnienia. Natomiast jeżeli w wyniku ich merytorycznej kontroli okaże się, że obiekt objęty zawiadomieniem o zakończeniu budowy w rozumieniu art. 54, zrealizowany został z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, to właściwy organ wniesie w drodze decyzji sprzeciw, co wiąże się bezpośrednio z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Konsekwencją wniesienia sprzeciwu jest zaś powinność niezwłocznego wydania decyzji w trybie nadzoru tj. art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie Starostwo Powiatowe w O. przyjęło zgłoszenie o zakończeniu robót budowlanych rozbudowy w warunkach zabudowy plombowej I etapu realizacji - zaplecze magazynowe oraz nadbudowa części piętra sklepu w O. przy ul. M. [...], bez wniesienia sprzeciwu. Potwierdza to, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z prawem. Dla inwestora oznacza to możliwość legalnego użytkowania budynku, a dla organów nadzoru budowlanego brak podstaw do podjęcia czynności nadzorczych w sprawie samowoli. W ocenie organu odwoławczego potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych jest czynnością materialno-techniczną która nie może być traktowana jak decyzja administracyjna rozumiana jako indywidualny akt administracyjny, tj. władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Powyższe wnioski uzasadnia fakt, iż ustawodawca w art. 54 Prawa budowlanego wyraźnie wskazał na różne formy podjętych przez organy administracyjne, czynności - wymagając formy decyzji tylko do ewentualnie zgłoszonego sprzeciwu. Odróżnić więc należy od siebie przypadki, w których administracja publiczna wydaje akt administracyjny indywidualny, od działania w formie czynności materialno-technicznych. Środek zaskarżenia jakim jest stwierdzenie nieważności umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego jednostronnych aktów administracyjnych jakimi są decyzje administracyjne. W tezie wyroku NSA z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83 /ONSA 1983, Nr 1, poz. 47/ stwierdzono niedopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaświadczenia, zaś w wyroku z 21 października 1983 r., I SA 794/83 /ONSA 1983, Nr 2, poz. 92/, wykluczono dopuszczalność stwierdzenia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 Kpa. W postanowieniu NSA z 10 marca 1986 r., II SA 293/86 jednoznacznie odmówiono zaświadczeniu charakteru decyzji administracyjnej. Wobec braku możliwości ingerencji organów nadzoru budowlanego w prawidłowość zaświadczenia wydanego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, celowym i uzasadnionym jest umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności, jako bezprzedmiotowego z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Nadto organ podkreślił, iż jedynym prawnie uzasadnionym rozwiązaniem, którego wdrożenie jako słuszne potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 2003 r. sygn. III RW 101/02, byłoby wszczęcie postępowania w trybie art. 66 ustawy prawo budowlane. Według tego przepisu organ nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z tego wynika, że nie zgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej, po zgłoszeniu przez inwestora zakończenia robót nie powoduje zalegalizowania stanu niezgodnego z prawem czy przepisami techniczno - budowlanymi, mającymi charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że dopóki obiekt budowlany jest niezgodny z prawem, właściciele sąsiednich nieruchomości będą mogli zgłaszać wnioski o wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy orzekł jak wyżej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący A. D. i J. L. zarzucając 1. błąd w ustaleniach faktycznych. 2. pozostawienie w obiegu prawnym "zaświadczenia" poświadczającego nieprawdę i wydanego z naruszeniem prawa wnieśli o 1) uchylenie decyzji [...] D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14-12-2004 2) unieważnienie "przyjęcia zakończenia robót budowlanych bez zastrzeżeń co do użytkowania obiektu" wydanego przez A. T. w imieniu Starostwa Powiatowego w O. 3) zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślili, iż sporny dokument wydany został z naruszeniem prawa, oraz że treść w nim zawarta nie polega na prawdzie, a jednocześnie wobec faktu nabycia dzięki temu dokumentowi praw przez stronę musi on zostać zweryfikowany i wycofany z obiegu prawnego. W uzasadnieniu DWINB stwierdził, że "Organ wydając takie zaświadczenie dokonuje sprawdzenia kompletności zawiadomienia powyższego także jej merytorycznej zawartości (...) Natomiast jeżeli powyższego wyniku ich merytorycznej kontroli okaże się, że obiekt (...) zrealizowany został z naruszeniem warunków określonych powyższego pozwoleniu na budowę, to wniesie powyższego drodze decyzji sprzeciw (...) Starostwo (...) przyjęło (...) bez wniesienia sprzeciwu. Potwierdza to, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany zgodnie z prawem". Stwierdzenie to nie polega na prawdzie, gdyż od etapu projektowego, decyzji pozwolenia na budowę jak i w procesie budowlanym obiekt był realizowany z naruszeniem prawa. A. T. wydał w tym przypadku "zaświadczenie" korzystne dla inwestora w trakcie prowadzonego wznowionego postępowania z art. 145 kpa w sprawie decyzji pozwolenia na budowę, będącego podstawą realizacji spornej inwestycji. Było już wówczas Starostwu wiadome, że pozwolenia na budowę zawiera wady prawne zarówno proceduralne jak i materialne. Procedura wydania zaświadczenie, na mocy którego inwestor uzyskiwał prawo do użytkowania obiektu, została zdaniem skarżących przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa. Skarżący podnieśli przy tym, że do chwili obecnej toczy się przed Sądem Rejonowym w O. sprawa karna A. T. o niedopełnienie obowiązków i przekroczenia uprawnień przy wydawaniu pozwoleń na budowę i legalizacji poprzez nie wniesienie sprzeciwu do użytkowania obiektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej oceniając prawidłowość zastosowania przepisów i ich wykładnię, a więc zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa na tle stanu faktycznego ustalonego w chwili wydania decyzji. Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony jest jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 14 grudnia 2004 r., Nr [...], odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 § 1 lub art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270/. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wniesiona skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organów nie dają podstaw do uchylenia tak decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uchylenie bowiem decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art.145 § 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Jeżeli jednak ten cel nie może zostać osiągnięty z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zaś wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Niesporne jest w sprawie, że w dniu 10 września 1999 r. działający z upoważnienia Starosty Kierownik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w O. wystawił pismo zatytułowane; "Potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych". W treści tegoż pisma stwierdzono: "W oparciu o art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zmianami/, potwierdza się przyjęcie zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych rozbudowy w warunkach zabudowy plombowej I etapu realizacji – zaplecze magazynowe oraz nadbudowa części piętra sklepu w O. przy ul. M. [...]. W/w roboty zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] znak [...] z dnia 20.12.1994 r. wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. Nie wnosi się sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu". Niesporne jest także w sprawie, że to unieważnienia tegoż pisma /dokumentu/ żądają skarżący. Wskazać należy, że powołany w opisanym wyżej " Potwierdzeniu (...)" przepis art. 54 ust.1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania tegoż dokumentu stanowił: "Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji". Z przepisu tegoż wynika zatem, że postępowanie wszczęte na skutek zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, może zakończyć się bądź milczeniem organu, bądź zgłoszeniem sprzeciwu wyrażonym w formie decyzji. W tym stanie prawnym, nie można przyjąć, by sporne pismo, zatytułowane; "Potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych", wystawione z powołaniem się na cyt. wyżej przepis art. 54 ust.1 Prawa budowlanego – było decyzją administracyjną, z tej to przede wszystkim przyczyny, iż omawiany przepis art.54 ust.1 nie przewiduje takiej formy załatwienia sprawy, gdy zaś kompetencja organu administracji do podejmowania decyzji musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego. Stanowisko to znajduje swoje odzwierciedlenie tak w doktrynie /por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 3 wydanie C.H. Beck , Warszawa 2000 r. str. 415/. jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego / por. wyrok z dnia 3 kwietnia 2000 r., I CKN 582/98 , LEX nr 50843/. W świetle zatem powyższych ustaleń stwierdzić należy, że skoro opisane wyżej pismo organu z dnia 10 września 1999 r., zatytułowane; " Potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych" nie jest decyzją administracyjną, to konsekwencją tegoż musi być stwierdzenie, że brak jest w obrocie prawnym decyzji administracyjnej. Sąd podziela w związku z tym stanowisko organów, że w niniejszej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Zgodnie zaś z art.105 § 1 k.p.a. - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie zatem postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, co wynika z jednoznacznego brzmienia cyt. wyżej art. 105 § 1 kpa. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Takim elementem w niniejszej sprawie jest brak obowiązującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej . W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji , a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała, by decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów o których stanowi art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Z wyżej przytoczonych powodów na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił.