II SA/Wr 1028/97

Naczelny Sąd Administracyjny (...) po rozpoznaniu 8 grudnia 1998 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z 3 czerwca 1997 r. (...) w sprawie opłat za wodę i wprowadzanie ścieków oraz określenia zasad gospodarowania mieniem gminy w zakresie gospodarki wodno-ściekowej - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 czerwca 1997 r. (...), wydanym na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stwierdził nieważność uchwały nr XLII/243/97 Rady Miejskiej J. z 28 maja 1997 r. w sprawie opłat za wodę i wprowadzanie ścieków oraz określenia zasad gospodarowania mieniem gminy w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. W uzasadnieniu wskazano, że uchwałą rada Miejska J. ustaliła wysokość opłaty za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę miasta J. oraz za wprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacji sanitarnej miasta dla dwóch kategorii odbiorców, tj. gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców, oraz określiła zobowiązanie Zarządu Miasta w kwestii gospodarowania mieniem gminy w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 151 poz. 176/ nie przewiduje możliwości zróżnicowania wysokości opłat za wodę i wprowadzanie ścieków w zależności od tego, kto wodę otrzymuje i od kogo do kanalizacji odbierane są ścieki. Obowiązujące regulacje prawne jako podstawę do ustalenia powyższej opłaty wprowadziły rachunek ekonomiczny, którym ma się kierować podmiot eksploatujący urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne /planowane i uzasadnione roczne koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych, powiększone o narzut zysku - par. 3 ust. 2 rozporządzenia/. Rada Miejska ustalając więc opłatę za pobieranie wody i wprowadzanie ścieków w zależności od grup odbiorców /gospodarstwa domowe i pozostali odbiorcy/ naruszyła tym samym w sposób istotny przepis powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. Treść par. 4 uchwały wykracza poza delegację ustawową dla rady /par. 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia/ i jako mająca charakter instrukcyjny dla Zarządu, nietrafnie została ujęta w badanej uchwale. Gmina J. zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuca, że stanowisko przyjęte w rozstrzygnięciu nadzorczym jest błędne. Powołane bowiem rozporządzenie Rady Ministrów stanowi w par. 3 ust. 2, że podstawę do ustalenia opłat stanowią planowane i uzasadnione roczne koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych, powiększone o narzut zysku. W zakresie podmiotowego różnicowania opłat rozporządzenie nie wypowiada się. Jeżeli zostanie to dokonane z powodu różnic w podstawie ich wyliczenia, a te będą planowane i uzasadnione, to wówczas nie będzie podstaw do stwierdzenia niezgodności z prawem tego postanowienia. Ma to miejsce w J. w sytuacji różnicowania opłat za wodę i odprowadzanie ścieków należnych od gospodarstw domowych i innych odbiorców. Ocena w tym zakresie powinna zatem obejmować nie tylko ich legalność, ale i aspekt ekonomiczny, a w sferze finansów przedsiębiorstwa kwestia ta nie była oceniana. Ustosunkowując się do zarzutu przekroczenia delegacji zawartej w par. 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r., organ nadzoru przeoczył art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. W artykule tym zawarta jest delegacja do określenia zasad gospodarowania powierzonym mieniem gminy w zakresie gospodarki wodno-kanalizacyjnej. Wymaga wyjaśnienia, ze względu na zachowanie kompetencji organu nadzoru, termin podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł ojej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do pominięcia w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 18 ustawy o samorządzie terytorialnym, wskazał, że może on być podstawą do wydania przepisów gminnych tylko wówczas, gdy rada ma upoważnienie do podejmowania uchwał w konkretnej sprawie. Co do daty rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśnił, iż w tym zakresie nastąpiła oczywista omyłka, zostało ono podjęte w lipcu, a nie w czerwcu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd ten jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Jedną z istotnych cech samorządu terytorialnego jest jego samodzielność. Stanowi o tym w art. 165 ust. 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Konsekwencją prawną przyznania samorządowi terytorialnemu samodzielności jest ograniczenie dopuszczalności ingerencji nadzorczej, co znajduje wyraz w określeniu kryteriów, środków i procedury nadzoru. Taką konstrukcję przyjmuje powołana ustawa o samorządzie terytorialnym, regulując w art. 91 kryteria i procedurę podejmowania przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały. Według ust. 1 tego artykułu, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne /art. 91 ust. 3 powołanej ustawy/. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest naruszenie przepisów prawa. Powołany art. 91 ust. 1 nie wylicza rodzaju naruszeń prawa, które są taką podstawą, a jedynie stanowi, że: "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa". Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy może być zarówno kwalifikowane, "rażące", naruszenie przepisu prawa, jak i wadliwa jego wykładnia. Charakter naruszenia organ nadzoru obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Według par. 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 151 poz. 716/: "Opłatę za wodę pobieraną z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i za ścieki wprowadzone do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych ustalają rady gmin na wniosek podmiotów eksploatujących urządzenia, w odniesieniu do urządzeń stanowiących własność gminy i komunalnych osób prawnych". Par. 3 ust. 1 pkt 1 reguluje jedynie właściwość do ustalania opłat za wodę i jego procedurę, stanowiąc, że właściwym organem jest rada gminy w odniesieniu do urządzeń stanowiących własność gminy i komunalnych osób prawnych, oraz ustala element procedury. Rada gminy działa na wniosek podmiotów eksploatujących urządzenia. Według par. 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia: "Podstawą do ustalenia opłat, o których mowa w ust. 1, stanowią planowane i uzasadnione roczne koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych, powiększone o narzut zysku". Zaś par. 3 ust. 3 stanowi, że: "Do kosztów utrzymania i eksploatacji urządzeń kanalizacyjnych nie zalicza się kosztów związanych z odprowadzeniem wód opadowych", a w ust. 4, że: "Wysokość opłat ustala się, dzieląc podstawę określoną w ust. 2 przez planowaną ilość pobieranej wody lub wprowadzanych ścieków w danym okresie". Rozporządzenie określa zatem zasady, którymi organ właściwy do ustalenia opłat ma się kierować. Nie można z nich wyprowadzić niedopuszczalności różnicowania opłat za zaopatrzenie w wodę i za odprowadzanie ścieków ze względu na ich podmiot. Podstawą bowiem są planowane i uzasadnione roczne koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych, powiększone o narzut zysku. Wymaga to zatem merytorycznej oceny, jakie są planowane i uzasadnione roczne koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych w przypadku poszczególnych grup odbiorców. Nie można natomiast wyprowadzić naruszenia prawa przez zróżnicowanie opłat ze względu na grupy odbiorców z porównania z rozwiązaniem przyjętym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 47 poz. 234/. Odmienność przyjętych rozwiązań nie jest podstawą do przyjęcia wykładni, że powołane rozporządzenie z dnia 18 grudnia 1996 r. nie dopuszcza zróżnicowania wysokości opłat. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym brakuje uzasadnienia prawnego naruszenia prawa, na podstawie którego stwierdzono nieważność uchwały nr XlII/243/97 Rady Miejskiej J. z 28 maja 1997 r. Jak podkreślono w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, powołane rozporządzenie z dnia 18 grudnia 1996 r. jako podstawę do ustalenia opłat wprowadziło rachunek ekonomiczny - planowane i uzasadnione roczne koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych, powiększone o narzut zysku. W uzasadnieniu faktycznym powinien znaleźć się wywód co do naruszenia tego rozwiązania prawnego w uchwale Rady Miejskiej J. Takiego elementu zaskarżone rozstrzygnięcie również nie zawiera, co stanowi naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Sąd podzielił stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1776/97, w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z 6 kwietnia 1997 r. (...) dotyczące stwierdzenia nieważności uchwały nr XXVII/132/97 Rady Gminy w K. z 28 lutego 1997 r. w sprawie ustalenia opłat za wodę z wodociągów gminnych K. i C. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym brakuje również uzasadnienia co do naruszenia przepisów prawa przez rozwiązanie przyjęte w par. 4 uchwały nr XL.II/243/97 Rady Miejskiej w J. z 28 maja 1997 r. W technice legislacyjnej przyjęte jest łączenie w jednym akcie różnych materii prawnych. Ocena zatem zawartej w uchwale regulacji wymagała rozważenia w świetle art. 18 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym. Takiego uzasadnienia w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie ma. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd orzekł jak w sentencji.