II SA/Wr 103/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2006r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dokonania wykładni decyzji w sprawie odmowy przyznania nieodpłatnie na własność działek nr [...]i [...]oraz umorzenia postępowania w sprawie przyznania nieodpłatnie na własność działki nr [...], położonych w obrębie W., gmina D. oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. wydaną na podstawie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) i art. 105 k.p.a. Starosta Powiatu W. odmówił przyznania skarżącemu nieodpłatnie na własność działek nr [...] i nr [...] (dawniej nr [...]) i umorzył postępowanie w sprawie przyznania mu działki nr [...]. W odwołaniu skarżący zarzucił organowi własny sposób interpretacji obowiązujących go ustaw, których wykładnia jest jednoznaczna. Skoro gmina sprzedała działkę nr [...] (po jej podziale na działki nr [...]i [...]), to naruszyła art. 596, 597 § 1, 2, 598 § 1, 2, 599 § 1, 2 kodeksu cywilnego, a kolejno art. 602 § 1, art. 908 – 914 k.c. Odpowiedzialność za to ponosi obecnie Starostwo Powiatowe. Skarżący zarzucił ponadto błędną wykładnię art. 118 powołanej w decyzji ustawy oraz bezzasadne powołanie tego przepisu. Dalej zarzucił niekorzystanie z art. 106 k.p.a. Wniósł o wyłączenie Starosty, który wykazał nieznajomość podstawowych zasad k.p.a. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W ustaleniach organ przytoczył, że w [...] rodzice skarżącego przekazali gospodarstwo rolne na Skarb Państwa, zachowując do dożywotniego użytkowania działkę nr [...]. Po dokonaniu jej podziału działka nr [...]została zbyta w [...]., zaś nr [...]w [...]. Nastąpił również podział działki nr [...]na działki nr [...],[...],[...]i [...], przy czym stanowią one współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych, z wyjątkiem działki nr [...]. Skarżący jest spadkobiercą tych rolników. Następnie Kolegium omówiło stan prawny wynikający z art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w tym przesłankę negatywną dla przyznania skarżącemu własności działki ustanowioną w ust. 3. Kolejno organ omówił stan bezprzedmiotowości postępowania w zakresie wniosku o przyznanie skarżącemu nieodpłatnie działki nr [...], wynikający z uprzedniego rozstrzygnięcia tej sprawy decyzją ostateczną, gdyż decyzją z [...] przyznano skarżącemu działkę nr [...]na własność. Organ odmówił rozstrzygania kwestii należących do właściwości sądu powszechnego, jak pominięcie służącego rzekomo skarżącemu prawa pierwokupu działek. Postanowieniem z dnia [...]organ odwoławczy na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. dokonał na wniosek skarżącego wykładni powyższej decyzji. Według uzasadnienia, skarżący wniósł o wyjaśnienie sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, dotyczących bezprzedmiotowości postępowania w zakresie zwrotu działki nr [...]oraz podniósł kwestię, kto doprowadził do podziału tej działki, skoro nie uczynił tego skarżący. Kolegium odnośnie tego zagadnienia wyjaśniło, że podział działki nie był przedmiotem rozstrzygania i badanie tej kwestii było zbędne, tak samo jak rozważanie okoliczności podziału działki nr [...]. Prawidłowość zbycia działek powstałych w wyniku podziału mogłaby zostać zbadana przez sąd powszechny i Kolegium tej kwestii również nie rozważało, a także nie mogło dokonać wykładni powołanych przez skarżącego przepisów kodeksu cywilnego. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy powyższe postanowienie. Według przytoczonych ustaleń, skarżący najpierw wniósł "o dokładne sprecyzowanie wykładni uzasadnienia" decyzji odwoławczej, a mianowicie na s. [...] wierszy [...]i s. [...] wierszy [...], w tym wyjaśnienie treści wskazanych przepisów kodeksu cywilnego. Dokonana wykładnia wymagała zdaniem skarżącego ponowienia, przy czym w uzasadnieniu wniosku skarżący zgłosił ponadto zarzuty przeciwko decyzji oraz domagał się stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Kolegium przy dokonywaniu wykładni (art. 113 § 2 k.p.a.) można było jedynie wyjaśnić (a nie prostować, uzupełniać, zmieniać, korygować) treść decyzji, w odniesieniu do niejasnych dla strony sformułowań zawartych w jej elementach składowych. Wniosek skarżącego dotyczył przede wszystkim kwestii nie nadających się do załatwienia w drodze wykładni decyzji. Kwestie wchodzące w zakres wykładni uległy wyjaśnieniu. Skarżący nie podważył trafności wyjaśnień udzielonych w postanowieniu z dnia [...]. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił, że udzielone mu wyjaśnienia zawierają szereg luk, wad i niedomówień oraz nie zostały sformułowane językiem prostym i zrozumiałym. Dalej skarżący przedstawił fakty świadczące o nieprawidłowościach przy zbywaniu działek nr [...],[...] i [...]na rzecz innych osób, gdy pierwszeństwo miał skarżący. Kolejno skarżący omówił wady uzasadnienia decyzji z dnia [...] oraz decyzji organu odwoławczego, w której nie wyjaśniono, dlaczego postępowanie dotyczące działki nr [...]stało się bezprzedmiotowe, skoro skarżący jako jej właściciel nie otrzymał tej działki, nie uczestniczył w jej podziale i zbyciu oraz nadal nią nie włada. To samo dotyczy działki w [...]. Wbrew stanowisku SKO, organ powinien wyjaśnić wszystkie zagadnienia zgłoszone przez stronę, nie było też prawdą, że skarżący nie podważył trafności wyjaśnień już udzielonych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie... strony wątpliwości co do treści decyzji. Podkreśla się obowiązek organu dokonania wykładni, w przypadku wniosku strony (Cz. Martysz w KPA Komentarz Tom II s. 130, por. postan. SN z 6.06.2002r. III RN 88/01 OSN 2003/7/166). Wyjaśnienie wątpliwości nie powinno prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (J. Borkowski w KPA Komentarz 6 Wyd. Beck s. 530 z powołaniem dzieła B. Adamiak "Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym"). Organ może wyjaśnić, w jaki sposób rozumiał własne rozstrzygnięcie, ale również jego uzasadnienie (A. Wróbel w KPA Komentarz Wyd. II s. 700), o ile jest niejednoznaczne lub zawiłe. W nawiązaniu do wniosków skarżącego i jego skargi należy przede wszystkim wskazać, że sąd administracyjny orzeka w celu dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym przypadku postanowienia w sprawie wykładni decyzji, czyli kwestią badaną jest zgodność kontrolowanego orzeczenia z prawem. Sąd miał więc ocenić, czy organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował art. 113 § 2 k.p.a. Wszelkie inne kwestie podnoszone nadal przez skarżącego, dotyczące wadliwości ustaleń faktycznych i wad prawnych decyzji, a tym bardziej szerzej, działalności rozmaitych organów administracji z naruszeniem prawa i na szkodę skarżącego, nie mogły mieć żadnego znaczenia przy dokonywaniu omawianej kontroli. Kwestiami tymi nie mógł się również zajmować organ przy dokonywaniu wykładni uzasadnienia decyzji. Zaskarżone postanowienia zmierzały do zgodnego z treścią art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia skarżącemu, że organ w sprawie dotyczącej przyznania określonych działek w oparciu o konkretną podstawę prawną z zakresu prawa administracyjnego, mógł badać i oceniać jedynie okoliczności istotne przy wydawaniu decyzji w tej sprawie. Do takich okoliczności należało ustalenie o istnieniu negatywnej przesłanki dla przyznania skarżącemu działek nr [...]i [...]oraz stanu bezprzedmiotowości postępowania w odniesieniu do przyznania działki nr [...]. Kwestie te zostały dodatkowo wyjaśnione w postanowieniu dokonującym wykładni decyzji. Organ przestrzegając art. 113 § 2 k.p.a powstrzymał się od dokonania jakiejkolwiek zmiany w treści podjętej decyzji, a jedynie bliżej wyjaśnił, dlaczego nie mógł przy tej okazji dokonywać wykładni jakichkolwiek przepisów prawnych albo oceniać inne postępowania administracyjne lub postępowanie innych organów. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), orzeczono jak na wstępie.