II SA/Wr 103/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus /sprawozdawca/ Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zajęcia stanowiska przez wierzyciela w toku czynności egzekucyjnych w sprawie wniesionych zarzutów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 357zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia[...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. działając na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm./ w związku z art. 123 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o nieuwzględnieniu zarzutu J. W., podniesionego w piśmie z dnia[...]., a dotyczącego tytułów wykonawczych nr 1 i 2 z dnia [...]r. Z uzasadnienia opisanego powyżej postanowienia wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. pismem z dnia[...]. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. jako wierzyciela o zajęcie stanowiska wobec zarzutów przytoczonych przez J. W. w piśmie z dnia[...]. Po przeanalizowaniu zebranej w sprawie dokumentacji stwierdzono iż zobowiązany tj. J. W. został prawidłowo poinformowany o ciążących na nim obowiązkach. Wobec niewykonania tych obowiązków wystosowano upomnienia a następnie wystawiono tytuły wykonawcze które dostarczono prawidłowo za pośrednictwem Poczty Polskiej i mimo iż zobowiązany nie podjął ich w terminie tytuły te uważa się zgodnie z art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego za dostarczone. Mając powyższe na uwadze twierdzenie zobowiązanego że nie zna treści wysyłanych do niego dokumentów nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut postawiony w treści pisma iż w przedmiotowym postępowaniu zaszedł oczywisty błąd co do osoby zobowiązanego jest nieuzasadniony. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika że zobowiązany jest Likwidatorem Spółdzielni Produkcji Usługowej Pracy "M." w K. Z., na podstawie uchwały członków przedmiotowej spółdzielni. Tytuły wykonawcze wystawione były w związku z postanowieniami wydanymi z zakresu prawa budowlanego. Zobowiązany wiedział o postanowieniach i miał możliwość odwoływania się od nich, czego nie uczynił. Postanowienia te są prawomocne i ostateczne a właściwy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wyegzekwować od zobowiązanego, wykonanie przedmiotowych obowiązków. W dniu [...] r. postanowieniem [...] o sygnaturze [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. nałożył na zobowiązanego grzywnę /10.000 zł/ w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji [...] z dnia [...] r. Natomiast postanowieniem [...] z dnia [...] r. o sygnaturze [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. nałożył na zobowiązanego grzywnę /15.000 zł/ w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji [...] z dnia[...]. Postanowienia są prawomocne i podlegają wykonaniu zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W zażaleniu wniesionym na opisane powyżej postanowienie, uzupełnionym pismem z dnia [...] J. W. zakwestionował prawidłowość działań podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. w tej sprawie. Ponadto stanowczo podkreślił, że nigdy nie był zarządcą nieruchomości, której dotyczyły obowiązki orzeczone przez organ nadzoru budowlanego oraz, że nie jest mu znana treść decyzji o nałożeniu grzywien w celu przymuszenia i dlatego nie odwoływał się od nich. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ orzekający przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu dotyczącym egzekucji należności pieniężnych wynikających z postanowienia nr [...] z [...]r., którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. nałożył na J. W. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10000 zł oraz z postanowienia nr [...] z [...]r., którym ten organ nałożył na zobowiązanego, grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 15000 zł i zmierza do uiszczenia tych grzywien. W postępowaniu tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z.Ś. nie występuje jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel. Wynika to z art. 19 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi że organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest naczelnik urzędu skarbowego. Zgłoszony przez J. W. zarzut błędu co do osoby zobowiązanego jest nieuzasadniony, gdyż zgodnie z postanowieniem nr [...] z [...]r. oraz postanowieniem nr [...] z [...]r. na zobowiązanego zostały nałożone grzywny w określonym w nich wymiarze. Zobowiązany nie skorzystał z przysługujących mu środków zaskarżenia, więc powołane postanowienia uległy uprawomocnieniu, pozostają w obrocie prawnym i w związku z tym podlegają egzekucji administracyjnej w trybie określonym w przepisach rozdziału 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślić należy, iż postępowanie egzekucyjne i postępowanie administracyjne orzekające to dwa odrębne postępowania mające inne cele, inny charakter oraz przedmiot. Organ II instancji nie jest władny w postępowaniu egzekucyjnym do oceny postanowień, którymi nałożono grzywny. W zakończeniu uzasadnienia wojewódzki organ nadzoru budowlanego oświadczył, że czynności procesowe podjęte przez organ pierwszej instancji są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Postanowienie powyżej opisane zostało zaskarżone przez J. W., który w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł o: uznanie zaskarżonego postanowienia za błędne formalnie co do osoby zobowiązanego i spóźnione czasowe, bowiem wydano je po upływie pięciu miesięcy od wniesionych zarzutów; uchylenie i umorzenie egzekucji administracyjnej, uznając oczywisty błąd co do osoby zobowiązanego; merytoryczne rozstrzygnięcie zasadności nałożonych grzywien przy uznaniu bezspornego błędu formalnego co do osoby zobowiązanego. Uzasadniając skargę J. W. w szczegółowy sposób opisał czynności procesowe organów właściwych w postępowaniu egzekucyjnym oraz działania własne, zmierzające do ochrony należnych praw, a ponadto zarzucił bezzasadne i swobodne przypisanie mu funkcji, której nie pełnił. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo podkreślił, że zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, bowiem zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie przy zastosowaniu jednego z trybów szczególnych, unormowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Na rozprawie w dniu[...] pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Istotne również jest to, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co powoduje, że zasadność skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego lub o innej szczególnej treści, wynikającej z przepisów art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm./. To ograniczenie wyłącza możliwość podjęcia przez Sąd orzeczenia o zasadności wniesionych zarzutów, czy rozstrzygnięcia o zasadności nałożonych grzywien oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz zastosowaniu przepisu art. 135 tej regulacji, stanowiącego, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjęcia orzeczenia Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że zasadne jest stwierdzenie wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego, iż w postępowaniu egzekucyjnym niedopuszczalne jest weryfikowanie orzeczenia o nałożeniu obowiązków o charakterze administracyjnym ani dokonywanie oceny co do jego zasadności czy celowości. W rozpoznawanej sprawie zważyć przede wszystkim należy, że postanowienie wskazane w petitum skargi oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostały w toku postępowania egzekucyjnego, poddanego przepisom poprzednio powoływanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która pomimo odrębności od kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi jednak zupełnie samodzielnej regulacji. Ustawa ta określa procedurę egzekwowania obowiązków w przeciwieństwie do kodeksu postępowania administracyjnego, który w zakresie, w jakim wydawane są decyzje nakładające obowiązki, określa procedurę ich ustalania. Procedury te są wprawdzie wykorzystywane do odmiennych celów i funkcjonują w różnych obszarach działań organów administracji publicznej, ale ustawodawca nakazał w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej /art. 18/. Oznacza to możliwość stosowania tych przepisów w takim zakresie i w taki sposób, który może uzupełniać przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Konsekwencją takiego traktowania normy zawartej w art. 18 wskazanej powyżej ustawy jest konieczność selektywnego stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów kpa w kwestiach, które nie zostały wyczerpująco unormowane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /por.: System egzekucji administracyjnej pod red. J. Niczyporuka, S. Fundowicza, J. Radwanowicz, Warszawa 2004; P. Przybysz – Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Warszawa 2003/. Do takiej grupy zagadnień procesowych należą doręczenia. Szczegółowa regulacja ich dotycząca zawarta w kodeksie postępowania administracyjnego ma zastosowanie do doręczeń dokonywanych w postępowaniu egzekucyjnym, zmierzającym do wyegzekwowania obowiązku, o którym orzeczono aktem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że jej przedmiotem są należności pieniężne orzeczone postanowieniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. z dnia[...] /Nr [...]/ i z dnia [...]r. /Nr [...]/ o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie – odpowiednio – 10 000 zł i 15 000 zł, czyli zastosowaniu jednego z pośrednich środków egzekwowania obowiązków w charakterze niepieniężnym. Zgodnie z przepisem art. 122 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu : odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 i postanowienie o nałożeniu grzywny. W ocenie Sądu z odesłania zawartego w art. 18 wskazywanej ustawy wynika również powinność stosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji tych przepisów kodeksowych, które wiążą określony skutek formalnoprawny z czynnością doręczenia, w tym m.in. art. 109 § 1 i art. 110 kpa. Zważyć zatem należy, że na podstawie materiału zebranego w sprawie nie można uznać, że postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. Nr [...]i [...]o nałożeniu grzywien w celu przymuszenia wcześniej opisywane oraz tytuły wykonawcze zostały doręczone J. W., czyli zobowiązanemu, a zatem aby spełniony został warunek ich bytu prawnego, w tym warunek kontynuowania czynności egzekucyjnych. W aktach sprawy – na podstawie których, zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeka sąd administracyjny – znajduje się wprawdzie przesyłka zawierająca postanowienie Nr [...] z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie", ale istnieją uzasadnione wątpliwości, co do zasadności uznania fikcji jej doręczenia, równoznacznego ze skutecznym doręczeniem przy zastosowaniu art. 44 kpa. Zważyć bowiem należy, że w dacie dokonywania czynności doręczenia wskazany przepis obowiązywał w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 11 marca 2005r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. Nr 78, poz. 682/. Zgodnie z treścią § 2 i § 3 powołanego przepisu zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata /§ 2/ natomiast w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia /§ 3/. Stosownie do tego na przesyłce powinny być adnotacje o pierwszym i powtórnym awizowaniu, adnotacja o miejscu, w którym pozostawiono zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w określonym terminie oraz adnotacja o pozostawieniu jej w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Takich adnotacji na przesyłce nie dokonano. Natomiast w odniesieniu do postanowienia Nr [...] i tytułu wykonawczego brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu /poza kserokopią druku dotyczącego potwierdzenia odbioru bez adnotacji/ skutecznego doręczenia tych przesyłek zobowiązanemu. W takich okolicznościach faktycznych i wobec obowiązującego stanu prawnego nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie spełniony został wymóg z art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a tym samym, aby legalne były podjęte następnie wobec zobowiązanego czynności postępowania egzekucyjnego. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazywanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz taryfowo określone koszty związane z udziałem pełnomocnika. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien ocenić zasadność dalszego prowadzenia czynności egzekucyjnych przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego istniejącego na przedmiotowej nieruchomości, a w przypadku konieczności kontynuowania czynności egzekucyjnych powinien prawidłowo doręczyć postanowienia o nałożeniu grzywien w celu przymuszenia i tytuły wykonawcze. H.B. 23.07.2009r.