II SA/Wr 1034/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2005 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] i [...] oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] i [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz B. M. kwotę 208,38 (dwieście osiem złotych 38/100), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] o numerze [...], [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 25 czerwca 2002r. (nr [...]) oraz z dnia 2 lipca 2002r. (nr [...]). W uzasadnieniu postanowienia podano, iż w wyniku interwencji M. i F. M. (pismo z dnia 28 maja 2002 r.) dotyczącej samowoli budowlanej popełnionej przez K. M. dokonano oględzin w terenie. Następnie, B. M., pismem z dnia 11 sierpnia 2002 r., złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. skargę na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], zawierającą prośbę o uznanie go za stronę. Powyższa skarga, przesłana do załatwienia organowi pierwszej instancji, stała się podstawą do wydania niniejszego postanowienia. W dniu [...], działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzjami objętymi postanowieniem o wznowieniu. Organ nie stwierdził, by owe decyzje wydano z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Odnośnie decyzji z dnia 25 czerwca 2002r. wskazano, że wykonanie przez K. M. umocnienia rowu przydrożnego darniami nie stanowi robót budowlanych, nie jest również budową, zatem należało umorzyć postępowanie. Z kolei w sprawie prowadzonych przez J. i R. J. robót budowlanych przy budowie ogrodzenia wydano w dniu 2 lipca 2002r. decyzję o umorzeniu postępowania, gdyż inwestorzy przedstawili wymagane prawem dokumenty. Omawiane rozstrzygnięcia zostały doręczone prawidłowo ustalonym stronom postępowania i nie zostały zaskarżone, wobec czego stały się ostateczne. Ponowna analiza materiału dowodowego nie wykazała żadnych nowych okoliczności faktycznych, ani też dowodów, które nie były znane organowi wydającemu decyzje. Od powyższej decyzji wpłynęły dwa odwołania, opatrzone tą samą datą – 19 lutego 2003 r. Autorami pierwszego odwołania byli M. i F. M., drugiego – M., F. i B. M. Skarżący zarzucili, iż sporna decyzja zawiera argumentację, która nie jest zgodna z prawdą. Wyjaśnili, że są zainteresowani przedmiotowa sprawą, gdyż bezpośrednio graniczą działką nr [...] z posesją państwa J., natomiast przez ulicę graniczą z posesją państwa M. Częściowe zasypanie rowu przez obie sąsiadujące z nimi rodziny grozi przelewaniem się wód opadowych przez jezdnię i w konsekwencji podtapianiem działki i budynków skarżących. W stanie faktycznym sprawy nie doszło do "umocnienia" rowu darniami, jak twierdzi organ, tylko do jego zwężenia, poprzez zasypanie. Dowodem na to jest fakt, iż na wysokości nieruchomości skarżących (działka nr [...]) pobocze wraz z rowem ma szerokość 5,5 m a u K. M. tylko 2,9 m. W miejscu zasypanego rowu sąsiedzi wykonali betonowe fundamenty i postawili słupki na ogrodzenie. Skarżący sprawdzili, że w planach zabudowy posesji państwa J. nie widnieje prośba o pozwolenie na budowę betonowego ogrodzenia. Dodatkowo przypomniano, iż na pismo z dnia 11 sierpnia 2002 r. nie udzielono odpowiedzi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] (nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję z całości i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr [...], z dnia 2 lipca 2002r., umarzającej postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie ogrodzenia przez J. i R. J. Organ odwoławczy ustalił, że we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie budowy ogrodzenia przez J. i R. J. okazało się, iż inwestorzy rozpoczęli remont ogrodzenia około 10 lat temu, na podstawie projektu pierwszego etapu rozbudowy istniejącego warsztatu stolarskiego. Na powyższe zamierzenie inwestycyjne uzyskano w dniu 6 kwietnia 1992 r. stosowne pozwolenie. W tej sytuacji organ pierwszej instancji umorzył prowadzone postępowanie. Osoby, które zainicjowały to postępowanie, tj. M., F. i B. M., zostały poinformowane, że nie przysługuje im przymiot strony (pismo z dnia 25 czerwca 2002 r.). B. M. złożył wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, domagając się uznania go za stronę oraz kwestionując ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji (pismo z dnia 11 sierpnia 2002 r.). W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] postanowieniem z dnia [...], wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia 2 lipca 2002r., a następnie wydał decyzję objętą odwołaniem państwa M., w której uznał, że postępowanie było bezprzedmiotowe, bo nie doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. stwierdził, iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy procedury administracyjnej, gdyż w sytuacji gdy wcześniej doszło do wznowienia postępowania z urzędu, nie jest możliwe wydanie decyzji o odmowie jego wznowienia. Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko Powiatowego Inspektora, że odwołujący się nie są stronami postępowania, bo nie graniczą bezpośrednio ze spornym ogrodzeniem. Obawy, że nastąpi przelewanie wód opadowych przez jezdnię, nie mogą świadczyć o tym, że przysługuje im interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. Niezależnie od tego organ odwoławczy uznał, że decyzja stanowiąca przedmiot wznowionego postępowania (decyzja z dnia 2 lipca 2002r., nr [...]) jest prawidłowa, bowiem w planie realizacyjnym rozbudowy przez J. i R. J. warsztatu stolarskiego, stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 6 kwietnia 1992 r., przewidziano wykonanie ogrodzenia z siatki. Remont takiego ogrodzenia, nawet z wymianą elementów konstrukcyjnych, nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia. Dlatego też odmówiono uchylenia badanej decyzji. Ponadto wyjaśniono, że pismo z dnia 11 sierpnia 2002 r. przekazano do załatwienia organowi pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wniósł B. M. Stwierdził, iż w toczącym się postępowaniu organy nie wyjaśniły dlaczego zmieniono położenie rowu na wysokości posesji państwa M. i J., i czy obecny stan jest zgodny z wymogami prawa. Nie ustalono także, czy linia ogrodzenia J. i R. J. jest zgodna z granicami zaznaczonymi na mapie. Według skarżącego zastanawiający jest fakt, że organ pierwszej instancji w przypadku robót wykonanych przez K. M. wstrzymał prace i polecił wykonanie dokumentacji, natomiast roboty budowlane wykonane przez drugiego sąsiada organy uznają za remont. Skarżący uważa, że w niniejszej prawie nie może być mowy o remoncie ogrodzenia, bo go wcześniej nie było, natomiast jeśli chodzi o dokumentację, na którą powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, to nie zawiera ona naniesionej na mapie linii ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zaakcentował, że przedmiotem postępowania była jedynie budowa ogrodzenia przez J. i R. J. W trakcie rozprawy sądowej B. M. podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Wyjaśnił, że sąsiedzi, którzy przesunęli ogrodzenie, nie oddadzą swojej części działki na poszerzenie drogi. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Na pytanie Sądu nie potrafił wyjaśnić, dlaczego w postępowaniu odwoławczym pominięto objętą wznowieniem decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 25 czerwca 2002r., oraz czy w sprawie złożonego przez B. M. wniosku o wznowienie postępowania toczyło się odrębne postępowanie. Nie potrafił też wskazać lokalizacji ogrodzenia na przedłożonym planie realizacyjnym inwestycji J. i R. J., na który powoływały się organy obu instancji. Ponadto pełnomocnik organu stwierdził, że błędne było stanowisko, iż skarżący nie jest stroną postępowania, skoro jest właścicielem działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.,) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów Administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1,sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek w tym miejscu zaznaczyć trzeba, iż Sąd przede wszystkim uwzględnił okoliczności, które nie zostały podniesione w skardze. Treść art. 134 § 1 p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętych rozpoznaniem, na mocy art. 135 p.s.a, aktów wydanych w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji, wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa. Dla uporządkowania czynionych rozważań koniecznym jest przypomnienie, iż w wyniku rozpatrzenia pisma B. M. z dnia 11 sierpnia 2002 r., w którym domagał się uznania go za stronę postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 25 czerwca 2002r. (nr [...]) i z dnia 2 lipca 2002r. (nr [...]), zostało wznowione postępowanie z urzędu (postanowienie z dnia [...], nr [...], [...]). W przedmiotowym piśmie B. M. zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięć dotyczących prowadzonych przez K. M. oraz J. i R. J. prac, polegających na zasypywaniu przydrożnego rowu a także budowie betonowego ogrodzenia. Podkreślił, iż w sposób bezprawny został usunięty z toczących się postępowań, gdyż jest właścicielem nieruchomości sąsiadujących z posesjami K. M. oraz J. i R. J., zatem powinien być mu przyznany przymiot strony. Wskazał więc na jedną z ustawowych przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Zgodnie z tą regulacją "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli (...) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], wydając postanowienie z dnia [...] nie wskazał co prawda wyraźnie, która z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. stanowiła podstawę do wznowienia postępowania, jednak powołał się na żądanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 11 sierpnia 2002 r., zatem należy uznać, że podstawą tą był niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu. Stosownie do treści art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, z tym jednak zastrzeżeniem, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Jak wykazano wcześniej, w sprawie będącej przedmiotem oceny Sądu, podstawę wznowionego postępowania stanowiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem organ pierwszej instancji nie był uprawniony do prowadzenia postępowania z urzędu. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że postanowienie z dnia [...] wydano w rażącym naruszeniem przepisu art. 147 k.p.a. Konsekwencją tego ustalenia jest z kolei uznanie, iż wydane w tych warunkach decyzje organów administracji obu instancji dotknięte są kwalifikowaną wadą, o której mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc koniecznym było stwierdzenie ich nieważności. Opisane wyżej naruszenie prawa stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania niniejszego wyroku, aczkolwiek nie sposób nie zauważyć, że podjęte w sprawie akty zawierają także inne uchybienia. Otóż, przede wszystkim podnieść należy, że błędem było objęcie jednym postanowieniem o wznowieniu postępowania i wydanie jednej decyzji w dwóch ostatecznie zakończonych sprawach administracyjnych, różnych pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Wadliwości tej nie dostrzegł organ odwoławczy, który ponadto - z sobie tylko znanych powodów (nie potrafił tego wyjaśnić obecny na rozprawie pełnomocnik organu) – ograniczył swoje postępowanie do sprawy dotyczącej robót wykonanych przez J. i R. J. O żadnej pomyłce nie może być mowy, gdyż w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wyraźnie "odciął" się od sprawy dotyczącej K. M., i w tym zakresie nie rozpatrzył też odwołania. Działając w ten sposób, organ odwoławczy naruszył treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać bowiem trzeba, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy tożsamej z tą, którą rozstrzygnął organ pierwszej instancji. Innymi słowy, organ odwoławczy nie może rozszerzać, bądź ograniczać zakresu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Taka jest istota administracyjnego postępowania odwoławczego, wynikająca z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Stosownie do treści art.138 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu drugiej instancji może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (pkt 1), uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania odwoławczego (pkt 3). Skoro [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił w całości decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 25 czerwca 2002r. (nr [...]) oraz decyzją z dnia 2 lipca 2002r. (nr [...]), winien był orzec o całości zaskarżonego rozstrzygnięcia, bez pomijania tej jego części, która wiązała się z decyzją z dnia 25 czerwca 2002r. Z uwagi na popełnione przez organy administracji naruszenia prawa, a w szczególności te, które stanowią kwalifikowane uchybienia określone w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.s.a. – stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. Mając na względzie fakt, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania rażąco narusza przepisy prawa procesowego, Sąd uznał za uzasadnione stwierdzenie nieważności także tego aktu, co jest konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Stwierdzenie nieważności podjętych w granicach przedmiotowej sprawy rozstrzygnięć z powodów wskazanych wcześniej, czyni zbędnym odnoszenie się do zarzutów skargi, aczkolwiek już teraz można powiedzieć, że stanowisko organów co do odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony będzie musiało zostać zweryfikowane. Okazało się bowiem, że działka nr [...] należąca do B. M. graniczy bezpośrednio z nieruchomością J. i R. J. Koniecznym wydaje się także bardziej szczegółowe określenie charakteru prowadzonych przez sąsiadów B. M. prac oraz ich ewentualnego wpływu na okoliczne nieruchomości, zwłaszcza w kontekście podnoszonych zarzutów. Ustalenia poczynione w tym zakresie pozwolą na prawidłowe ustalenie stron postępowania. Przy tej okazji trzeba zauważyć, że z dołączonych do akt sprawy dokumentów wynika, iż J. i R. J. są współwłaścicielami nieruchomości wraz ze swoimi żonami. Niezależnie od powiedzianego dotychczas, organ pierwszej instancji będzie zmuszony jednak w pierwszym rzędzie ustalić, czy strona ze skutkiem prawnym złożyła wniosek o wznowienie postępowania (art. 148 § 2 k.p.a.), i które ze złożonych pism może być za taki wniosek uznane. Wątpliwości Sądu w tej kwestii wynikają z faktu, iż w materiale dokumentacyjnym sprawy pojawia się informacja (patrz odpowiedź PINB z dnia 10 lipca 2002 r.) o piśmie B. M. z dnia 7 lipca 1994., w którym żądał uznania go za stronę postępowania prowadzonego przeciwko K. M. oraz J. i R. J. Przedmiotowego pisma, jak i pisma z dnia 11 sierpnia 2002 r., na które powołują się organy, nie zawarto w aktach przesłanych Sądowi, zatem Sąd nie może zająć stanowiska w tej sprawie. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku oparto na przepisie art. 152 i art. 200 p.s.a.