II SA/Wr 104/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 7 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia 7 grudnia 2010 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia W.M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. z dnia 7 października 2010 r. nr [...] w sprawie uznania zgłoszonych zarzutów za bezzasadne i wniosku o ich odrzucenie przez organ egzekucyjny, uchylił to postanowienie i uznał bezzasadność zarzutu przedawnienia obowiązku oraz stwierdził, że pozostałe zarzuty zostały zgłoszone po terminie. Wydanie zaskarżonego do sądu postanowienia nastąpiło w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym egzekucji należności pieniężnych wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. z dnia 30 października 2007 r. nr [...] nakładającego na zobowiązanego W.M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 20.723,00 zł. wobec niewykonania przez zobowiązanego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. z dnia 5 września 2002 r. nr [...]nakazującej rozbiórkę budynku garażowego dobudowanego do szeregu istniejących garaży na działkach nr [...] i [...] przy ul. T. w Ś.Ś.. Następnie wobec nie uiszczenia przez zobowiązanego grzywny, przy braku wykonania obowiązku rozbiórki budynku garażowego, pismem z dnia 10 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ś. Ś. wniosek o ściągniecie należności pieniężnych z tytułu nałożonej grzywny, załączając jednocześnie tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 10 maja 2010 r. Odpis tytułu wykonawczego został doręczony zobowiązanemu w dniu 2 września 2010 r. Pismem z dnia 7 września 2010 r. zatytułowanym ,,Skarga/zarzuty" W.M. zwrócił się do organu egzekucyjnego, tu cytat: ,,o wstrzymanie egzekucji i wyjaśnienie podstawy prawnej zastosowanej kary, ponadto wskazując, że ,,zastosowany środek egzekucyjny jest zbyt uciążliwy, (...) kara jest przedawniona". Kolejnym pismem z dnia 20 września 2010 r., wykonując wezwanie organu egzekucyjnego o uzupełnienie braków formalny pisma z dnia 7 września 2010 r., zobowiązany reprezentowany w przez radcę prawnego Z. L. wyjaśnił, że pismo z 7 września 2010 r. należy traktować jako zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1, 6, 8 i 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 3, 6, 9 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pełnomocnik zobowiązanego wyjaśnił, że jego mocodawca wskazał w piśmie z dnia 7 września 2010 r. dwie podstawy zarzutów, tj. przedawnienie i zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Ponadto pełnomocnik podniósł, że tytuł wykonawczy zawiera wady polegające na: niewskazaniu organu, do którego należy złożyć zarzuty, wskazaniu w sposób niepełny podstawy prawnej obowiązku i prowadzenia egzekucji, braku określenia terminu do którego nalicza się odsetki oraz rodzaju i stawki odsetek, a także na niedołączeniu do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie tego upomnienia nie było wymagane, na niewskazaniu w tytule podstawy prawnej braku tego obowiązku. Pełnomocnik argumentował, że organ egzekucyjny powinien z urzędu zbadać dopuszczalność egzekucji administracyjnej, m.in. czy tytuł wykonawczy posiada wszystkie elementy wymieniane w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podniesiono także zarzut niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego polegającego na zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności, który jest rachunkiem wspólnym zobowiązanego i jego matki. Postanowieniem z dnia 7 października 2010 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 34 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm. – powoływanym dalej jako PostEgzAdmU) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. postanowił uznać zarzuty za bezzasadne i wniósł o ich odrzucenie przez organ egzekucyjny. Rozpoznając zażalenie na to postanowienie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 grudnia 2010 r. nr [...] przyjął, powołując się na stanowisko wyrażone w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie, że zobowiązany nie może, po upływie terminu do wniesienia zarzutów, uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie poprzez wskazanie nowych podstaw zarzutów (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, Warszawa 2008, s. 149, wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gliwicach z dnia 3.06.2008r. sygn. akt I SA/GI 444/07 nr LEX 521760). W rozpoznawanym przypadku w terminie 7 - dniowym określonym w art. 27 § 1 pkt 9 PostEgzAdmU, zostały zgłoszone zarzuty oparte na dwóch podstawach opisanych w art. 33 - przedawnienie obowiązku (pkt 1) oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8). W związku z powyższym, w ocenie organu, rozpatrzeniu podlegają tylko te zarzuty jako zgłoszone w ustawowym terminie. Pozostałe zarzuty zgłoszone w piśmie z dnia 20 września 2010 r., czyli po upływie ustawowego terminu, nie podlegają rozpatrzeniu. Dalej zauważono, że z uwagi na fakt, iż postępowanie egzekucyjne dotyczy egzekucji obowiązku o charakterze pieniężnym stanowisko wierzyciela, którym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. może dotyczyć jedynie pierwszego zarzutu - przedawnienia obowiązku opartego na art. 33 pkt 1 PostEgzAdmU, natomiast co do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego opartego na art. 33 pkt 8 tej ustawy wierzyciel nie może się wypowiadać. Zgodnie bowiem z art. 34 § 1 PostEgzAdmU w przypadku obowiązku o charakterze pieniężnym zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10 powołanej ustawy organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia obowiązku organ odwoławczy stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia nie podlega przedawnieniu. Dlatego też ten zarzut został uznany za bezzasadny. W przypadku pozostałych zarzutów zgłoszonych w piśmie z dnia 20 września 2010 r., tj. dotyczących niedopuszczalności egzekucji, niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego oraz niespełnienia wymogów określonych w art. 27 PostEgzAdmU organ II instancji przyjął, że z powodów wniesienia ich po terminie, należało uchylić zaskarżone postanowienie w całości i orzec, że te zarzuty zostały zgłoszone po terminie. Niezgadzając się z tym postanowieniem W.M. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wnosząc uchylenie opisanego rozstrzygnięcia zarzucono jego wydane z naruszeniem art. 33 i 27 §1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 9, 63 § 2 i 64 § 2 k.p.a. Autor skargi podniósł, że w sprawie nie bez znaczenia prawnego było wezwanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ś. Ś.z dnia 10 września 2010 r. skierowane do zobowiązanego, w którym wezwano do pisemnego sprecyzowania wniosku oraz jeżeli treścią pisma są zarzuty, do dokładnego wskazania, który dokładnie punkt art. 33 PostEgzAdmU jest podstawą żądania. Dlatego też w ocenie skarżącego, przyjąć należało, że istnienie braków formalnych pisma zobowiązanego w zakresie sformułowania żądania, uniemożliwiających prawidłową jego kwalifikację, a przez to nadanie pismu prawidłowego biegu i rozpoznanie we właściwym trybie, czy też istnienie wątpliwości co do charakteru formalno — prawnego pisma, zobowiązywały organ egzekucyjny do podjęcia czynności, które umożliwiały zobowiązanemu usunięcie braków, wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym jego rzeczywistej woli poprzez sprecyzowania żądania. Zobowiązany zatem zgodnie z wezwaniem określił charakter swojego pisma i zinterpretował jego treść precyzując żądanie. W dalszej części skargi jej autor wskazywał, że konsekwencją takiego zachowania się organu egzekucyjnego było również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. z dnia 7 października 2010 r., w którym uznając zarzuty za bezzasadne oraz wnosząc o ich odrzucenie przez organ administracyjny, nie kwestionowano terminu na ich wniesienie. Także w innym swoim postanowieniu z dnia 16.12.2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej we W. stwierdzając niedopuszczalność zażalenia, również nie kwestionował wniesienia zarzutów w terminie. Takie stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. oraz Urzędu Skarbowego i Izby Skarbowej było zdaniem zobowiązanego konsekwencją uznania, że zarzuty zobowiązany wniósł w terminie, również ze względu na wady w pouczeniu zobowiązanego o terminie wniesienia zarzutów. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia postanowienia orzec należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Wbrew bowiem zarzutom skargi D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania egzekucyjnego w administracji i prawidłowo zastosował przepisy obowiązującego prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2010 r. nr [...], mocą którego uchylone zostało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. z dnia 7 października 2010 r. nr [...] i w to miejsce organ II instancji uznał bezzasadność zarzutu przedawnienia obowiązku oraz stwierdził, że pozostałe zarzuty zostały zgłoszone po terminie. Podstawą prawną zmienionego rozstrzygnięcia był przepis art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z jego brzmieniem zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Na podstawie § 2 powoływanego przepisu na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie, które w niniejszej sprawie rozpoznał D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wobec zgłoszenia przez zobowiązanego w pismach z dnia 7 września 2010 r. oraz z dnia 20 września 2010 r. zarzutów, organ egzekucyjny obowiązany był do przeprowadzenia opisanej wyżej procedury z art. 34 PostEgzAdmU. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że w rozpatrywanym przypadku w terminie 7 - dniowym liczonym od dnia doreczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 PostEgzAdmU), zostały zgłoszone zarzuty oparte na dwóch podstawach opisanych w art. 33 PostEgzAdmU, tj. - przedawnieniu obowiązku (pkt 1) oraz zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8). W związku z powyższym rozpatrzeniu podlegały tylko te zarzuty jako zgłoszone w ustawowym terminie. Natomiast pozostałe zarzuty: – niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego (pkt 6), niespełnienie wymogów określonych w art 27 PostEgzAdmU (pkt 10), zgłoszone w piśmie z dnia 20 września 2010 r., zostały wnieśione po upływie ustawowego terminu i dlatego też nie mogły zostać rozpatrzone. Wyjaśniając motywy przedstawionego w tym miejscu stanowiska w pierwszej kolejności zauważyć należy, na co zresztą słusznie zwrócił uwagę sam pełnomocnik w skardze, że istnienie braków formalnych pism w zakresie sformułowania żądania, uniemożliwiających prawidłową jego kwalifikację, a przez to nadanie pismu prawidłowego biegu i rozpoznanie we właściwym trybie, czy też istnienie wątpliwości co do charakteru formalno — prawnego pisma, zobowiązują organ egzekucyjny do podjęcia czynności, które umożliwią zobowiązanemu usunięcie braków, wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym jego rzeczywistej woli poprzez sprecyzowania żądania. W tym przypadku zastosowanie znajdzie, stosowany na podstawie odesłanie z art. 18 PostEgzAdmU, przepis art. 64 § 2 k.p.a. Podkreślić jednocześnie należy, że uzupełniając w trybie art. 64 § 2 k.p.a. braki formalne pisma, co w przypadku zarzutów zgłaszanych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczyć będzie poza czynienia zadość innym warunkom ustalonym w przepisach prawa, w tym wymogom podania wynikającym z art. 61 § 1 k.p.a. przede wszystkim wskazania podstawy podnoszonych zarzutów, określonej w art. 33 PostEgzAdmU nie może prowadzić do sytuacji uzupełnienia/rozszerzania już zgłoszonych zarzutów o nowe podstawy zarzutów. W przeciwieństwie do innych środków ochrony prawnej takich jak np. odwołanie, skarga do sądu administracyjnego zarzuty taksatywnie wyliczone w art. 33 PostEgzAdmU nie mogą być po upływie 7-dniowego terminu od doręczania odpisu tytułu wykonawczego modyfikowane bądź uzupełniane, a organ administracji publicznej nie ma obowiązku na nowo ich oceniać w świetle przepisów prawa po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. Swoiste unormowanie terminu do wniesienia zarzutu – podyktowane niewątpliwie względami związanymi z koniecznością osiągnięcia celu tego postępowania jakim jest przymusowe wykonanie obowiązków objętych egzekucją administracyjną, powoduje, że za pomocą tego środka zobowiązany może poszukiwać ochrony prawnej jedynie we wstępnej fazie postępowania egzekucyjnego. W ten sposób ukształtowana prekluzja w zgłaszaniu zarzutów nie ma charakteru absolutnego. Wskazany termin może być w szczególnych sytuacjach przywrócony. Niemniej jednak na pełną akceptację zasługuje przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pogląd P. Przybysza, w którym podkreślono, że po upływie terminu przewidzianego do złożenia zarzutów, zobowiązany nie może wskazywać nowych podstaw zarzutów, uzupełniających zarzuty wniesione w terminie – takie zarzuty jako spóźnione nie podlegają rozpatrzeniu (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008, s.149). Reasumując dotychczasowe rozważania przyjąć należy, że po upływie 7- dniowego terminu od otrzymania tytułu wykonawczego zobowiązany traci możliwość zgłaszania nowych podstaw zarzutów, w szczególności w toku prowadzonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. postępowania mających na celu uzupełnienie braków formalnych podania. Przedstawione stanowisko zachowuje aktualność również w przypadku późniejszego zgłaszania nowych podstaw zarzutów w toku postępowania zażaleniowego oraz sądowoadministracyjnego (tak też WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Gl 444/07). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć przyjdzie, że w piśmie z dnia 20 września 2010 r. pełnomocnik zobowiązanego, poza zwróceniem się o wstrzymanie egzekucji oraz udzieleniem informacji o podstawie prawnej prowadzonej egzekucji, w istocie nie tylko doprecyzował treść zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego w piśmie z dnia 7 września 2010 r. wskazując, tu cytat: ,,jego mocodawca wskazał w piśmie z dnia 7 września 2010 r. dwie podstawy zarzutów, tj. przedawnienie i zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego" lecz także powołał nowe zarzuty w postaci: niedopuszczalności egzekucji, niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego oraz niespełnienia wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Za prawidłowością przyjętej przez organ odwoławczy kwalifikacji wskazanego pisma świadczy nie tylko zestawienie treści obu znajdujących się w aktach sprawy pism ale także sposób redakcji pisma sporządzonego przez pełnomocnika, w szczególności użycie przy wskazywaniu zarzutów dotyczących niedopuszczalności egzekucji, niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego oraz niespełnienia wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji takich sformułowań jak: ,,ponadto tytuł wykonawczy zawiera wady polegające na", ,,zobowiązany podnosi także zarzut". Nie można zatem zgodzić się z autorem skargi, że w przypadku pisma z dnia 20 września 2010 r. mamy tylko do czynienia z zinterpretowaniem treści pisma z 7 września 2010 r. oraz ze sprecyzowaniem jego żądania. Pełnomocnik zobowiązanego podając podstawy zarzutów określonych w art. 33 pkt. 6 i 10 PostEgzAdmU wychodząc poza granice wyznaczone wezwaniem organu egzekucyjnego do określenia charakteru pisma i zinterpretowaniem jego treści poprzez sprecyzowanie żądania w istocie wniósł nowe zarzuty po upływie 7 dniowego terminu do ich wniesienia. Przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska nie podważają również przywołane w skardze postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.ś.. Podsumowując przeprowadzone wyżej rozważania, zasadnym było w sprawie, biorąc pod uwagę, że 7-dniowy termin do wniesienia zarzutów ma charakter terminu zawitego, a więc jego niedochowanie powoduje nieważność czynności prawnej (wniesienia zarzutów) stwierdzenie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zarzuty dotyczące niedopuszczalności egzekucji, niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego oraz niespełnienia wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostały zgłoszone po terminie w związku z czym nie powinny być rozpatrzone. Również w przypadku pozostałych zarzutów zgłoszonych w sprawie uznać należało stanowisko organu odwoławczego za prawidłowe. W konsekwencji, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.