II SA/Wr 104/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi F.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia F.K. na postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r., Nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w odniesieniu do działki gruntu niezabudowanej, oznaczonej numerem geodezyjnym 72, o powierzchni 266 m2, położonej przy ul. [...] w G., dla której Sąd Rejonowy w G. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której jako użytkownicy wieczyści są wpisani F.K. i J.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", utrzymało w mocy w/w postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało, że opisane wyżej postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r., wydane zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Prezydent G. w motywach swego rozstrzygnięcia wskazał, że Gmina Miejska G., jako właściciel przedmiotowej nieruchomości gruntowej w dniu 17 marca 2011r. wniosła pozew o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym F.K. i J.K.. Natomiast wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości strona złożyła w dniu 21 września 2011r. Zdaniem organu pierwszej instancji, ponieważ wynik toczącego się przed Sądem Rejonowym w G. postępowania (sygn. akt [...]) o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej działki jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla niniejszej sprawy, stąd postępowania administracyjne należało zawiesić z urzędu do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego przez sąd. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył F.K., w którym podniósł, że postanowienie wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 1 i art. 3 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zdaniem odwołującego nie istnieje jakakolwiek przesłanka uzależniająca rozstrzygnięcie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności od uprzedniego zakończenia sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym w G. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Przeciwnie, to postępowanie sądowe wymaga zawieszenia na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. do czasu ostatecznego załatwienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a nie odwrotnie. Odwołujący wskazał na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Wr 347/08), w którym stwierdzono, że "związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ I instancji sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.". In fine odwołania odwołujący dodał, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest - jak wskazują względy logiczne - wnioskiem dalej idącym niż rozstrzygnięcie o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego, ponieważ jego ewentualne uwzględnienie spowoduje bezprzedmiotowość postępowania sądowego. W wyniku złożonego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpatrując sprawę podkreśliło, że istota zagadnienia w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności a postępowaniem sądowym o rozwiązanie w/w umowy użytkowania wieczystego, które w ocenie organu I instancji stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Podstawę do wydania kwestionowanego postanowienia stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiący, że organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozumieniu tego przepisu zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które dotyczą istotnej dla rozpatrzenia sprawy przesłanki wydania decyzji, a nie okoliczności, które organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych okoliczności mających znaczenie prawne zarówno o charakterze materialnym jak i procesowym. Powyższe nakazuje organowi administracji prowadzącemu postępowanie obowiązek ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem prowadzonego postępowania a zagadnieniem wstępnym. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Kolegium powołało się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt VCKN 1284/00, publ. LEX nr 56039), gdzie Sąd wskazał, że jeżeli powództwo o rozwiązanie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zostało wytoczone przez właściciela nieruchomości, tj. gminę, przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, to uwzględnienie tego powództwa oznacza, iż przekształcenie nie jest możliwe, a zatem postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Oddalenie zaś powództwa skutkuje podjęciem postępowania administracyjnego i merytorycznym rozpoznaniem wniosku o przekształcenie. Kolegium wskazało, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż wniosek o przekształcenie (z dnia 19 września 2011 r.) został złożony do organu po wniesieniu przez Gminę G. powództwa o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego (pozew z dnia 17 marca 2011 r.). Uwzględniając powyższe okoliczności prawne i faktyczne sprawy, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie zawiesił postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia z dnia [...]r.. Rozpatrzenie przez Prezydenta Miasta G. sprawy przekształcenia użytkowania wieczystego, wszczętego wnioskiem z dnia 19 września 2011 r. i wydanie decyzji na podstawie art. 3 pkt 1 cyt. ustawy zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, którym jest rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. W skardze na powyższe postanowienie F.K. ponawiając argumentację oraz zarzuty podniesione w odwołaniu, wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący ponadto wskazał, że z uwagi na zbieg postępowania sądowego i administracyjnego dotyczącego tego samego prawa skarżący złożył wniosek do Sądu Rejonowego w G. o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny. Sąd Rejonowy w G. zawiesił postępowanie sądowe odraczając termin sprawy do dnia 24 stycznia 2012 r.. Ponadto skarżący podkreślił, że wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości został złożony na podstawie nowych, bardziej liberalnych przepisów. Postępowanie sądowe prowadzone jest natomiast w oparciu o mniej liberalne, stare przepisy. Wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i nie został – jak wskazał skarżący - merytorycznie rozpoznany, a zawieszenie postępowania przez Prezydenta Miasta G. dotyczy wyłącznie stanu faktycznego sprzed nowelizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło zatem pod uwagę zmiany stanu prawnego w tym zakresie i orzekło na podstawie nieobowiązujących już przepisów, a tym samym powołanie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r. (sygn. akt V CKN 1284/00) jest zupełnie nieuzasadnione. Skarżący zarzucił, że Kolegium pomija dokonaną przez ustawodawcę zmianę przepisów w tym zakresie. Zaskarżone postanowienie i wskazany wyrok SN nie uwzględnia zmiany na korzyść użytkowania wieczystego w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony był jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 § 1 lub art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Badając pod kątem zasadności zastosowania przez organ orzekający tego przepisu, stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany art. 97 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w w/w przepisie należy zaś rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej obowiązany jest ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (por. uzasadnienie uchwały Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11; G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 86-112). Istotne jest przy tym także i to, że skoro zawieszanie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma charakter obligatoryjny, stąd organ administracji publicznej, który prowadzi postępowanie, jest zobowiązany z urzędu badać na każdym etapie postępowania, czy nie zaistniała sytuacja lub zdarzenie, które bezwzględnie wymaga zawieszenia postępowania, i do ewentualnego podjęcia postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w każdym przypadku, gdy zaistnieje po temu któraś z przesłanek określonych w przepisie art. 97 § 1 k.p.a.. W trakcie zatem postępowania organ administracji publicznej ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, które wymagają zawieszenia postępowania. Z akt niniejszej sprawy niewątpliwie wynika, że w dniu 9 września 1992 r. (Rep. A numer [...]) została podpisana przez Gminę Miejską G. a F.K. i J.K. umowa użytkowania wieczystego gruntów działki nr 72, o pow. 266 m2, położonej w G., obręb 4 "[...]", przy ul. [...] nr [...]. W umowie tej strony oświadczyły, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta – teren będący przedmiotem umowy przeznaczony jest pod zabudowę domem mieszkalnym i pawilonem handlowym, w związku z czym użytkownicy wieczyści zobowiązali się do m.in. rozpoczęcia budowy, za które uważa się wykonanie ław fundamentowych w ciągu dwóch lat od dnia zawarcia umowy. W razie nie dotrzymania tych zobowiązań Zarządowi Gminy służyć będzie prawo rozwiązania umowy i odebrania działki (§ 6). Niesporne jest także w sprawie, że Gmina Miejska G. jako właściciel w/w działki gruntu złożyła w dniu 17 marca 2011r. (pozew z dnia 15 marca 2011 r.) do Sądu Rejonowego w G. pozew o rozwiązanie w/w umowy użytkowania wieczystego. W pozwie tym wskazano, że do dnia jego wniesienia pozwani nie rozpoczęli budowy, a nawet nie uzyskali wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym powód wezwał pozwanych do dobrowolnego rozwiązania umowy. Pozwani nie przystąpili od negocjacji na temat dobrowolnego rozwiązania umowy, a przede wszystkim nie wykonali zabudowy działki mimo wielokrotnego odraczania terminów. Z lektury akt sprawy niewątpliwie także wynika, że pismem z dnia 19 września 2011 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w G. 21 września 2011 r.) skarżący wniósł o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej w prawo własności nieruchomości. Uwzględniając powyższe okoliczności – stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania cyt. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie choćby w wyroku z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 501/11 (publ. Lex nr 1082773), Sąd przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że, cyt.: "zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można bowiem prawo, które istnieje, a formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 ze zm.).". Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że skoro w niniejszej sprawie Gmina Miejska G. wniosła pozew o rozwiązanie ze skarżącym umowy użytkowania wieczystego przed złożeniem przez skarżącego wniosku o przedmiotowe przekształcenie, to okoliczność ta spowodowała, że przysługiwanie skarżącemu uprawnień z użytkownika wieczystego stało się kwestią sporną i to jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zważyć należy, że w przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości, w tym przypadku istnienie po stronie skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, powinno być bezsporne. A z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skarżącego, trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r. (sygn. akt V CKN 1284/00, publ. LEX nr 56039), gdzie Sąd wskazał, iż jeżeli powództwo o rozwiązanie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zostało wytoczone przez właściciela nieruchomości, tj. gminę, przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, to uwzględnienie tego powództwa oznacza, iż przekształcenie nie jest możliwe, a zatem postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Oddalenie zaś powództwa skutkuje podjęciem postępowania administracyjnego i merytorycznym rozpoznaniem wniosku o przekształcenie. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że organ I instancji, a za nim organ II instancji utrzymujący w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne, zasadnie zawiesił postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego do czasu zakończenia postępowania sądowego wszczętego przez Gminę G. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa, co obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.