II SA/Wr 104/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz –Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2018r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] z dnia [...] lipca 2016 r. oddala skargę w całości. Z. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., w sprawie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej we [...] przy ul. [...] nr [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] i [...]. Prezydent [...] dokonał sprostowania tej decyzji w zakresie oczywistej omyłki, w ten sposób, że w powołanej podstawie prawnej zamiast punktu 2 w art. 3 ust. 1 wpisał punkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., Nr 8 tj.) – dalej: "ustawa". W ocenie skarżącej podejmując zaskarżone postanowienie Wojewoda naruszył: 1) art. 113 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne jego zastosowanie oraz przyjęcie, że błędna podstawa prawna decyzji może być zmieniona w drodze sprostowania jako oczywista omyłka pisarska, co spowodowało zmianę charakteru organu wydającego decyzję, tj. z organu samorządowego wykonującego własne zadania na organ z zakresu administracji rządowej, podczas gdy oczywiste omyłki pisarskie, to wadliwości stojące na równi z błędami pisarskimi lub rachunkowymi, a zatem tylko omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez władzę, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie łub niewłaściwy dobór słów, co doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwego postanowienia; 2) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z obowiązującymi normami prawnymi, a także orzecznictwem, co doprowadziło do sprostowania błędnie wskazanej podstawy prawnej, która nie stanowi oczywistej omyłki w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a.; 3) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącej do władzy publicznej z uwagi na popełnienie identycznej pomyłki jak w postanowieniu Prezydenta [...] nr [...] w związku z powołaniem podstawy prawnej, które to postanowienie było wydane w przedmiotowej sprawie na wcześniejszym jego etapie, a także w drugiej decyzji nr [...] wydanej w sprawie (również po raz 2), co powoduje uzasadnione wątpliwości w zakresie prawidłowego wykonywania władzy publicznej poprzez wydawanie kolejnych postanowień oraz decyzji kształtujących prawa i obowiązki jednostki z powołaniem się na niewłaściwe podstawy prawne wydawanych rozstrzygnięć. Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skargi jej autor wskazał, że na skutek sprostowania zmianie uległ charakter prawny działania Prezydenta Miasta [...], tj. z organu wykonującego zadania własne na organ wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Wskazano bowiem, że podstawą do wydania spornej decyzji jest art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy rzeczywistą podstawą był art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy. W związku z tym analiza treści sentencji i uzasadnienia decyzji powoduje, że nie można zrekonstruować podstawy działania organu, tj. czy organ działa jako organ samorządowy z zakresu własnych zadań, czy też działa w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Z jednej strony sentencja sugeruje działanie Prezydenta Miasta [...] jako organu wykonującego własne zadania, natomiast uzasadnienie podpowiada, że postępowanie toczyło się w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, co z kolei zobowiązywało organ do działania w imieniu tej osoby prawnej. Dlatego też wątpliwa jest legalność sprostowanej decyzji, gdyż wadliwością dotknięta jest materia będąca podstawą jej wydania. Skarżąca podkreśliła, że bez dokładnej analizy stanu prawnego, nie można stwierdzić oczywistości pomyłki, która jest podstawą do zastosowania trybu określonego w art. 113 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe nie można zgodzić się, że sprostowanie było prawidłowe. Zdaniem skarżącej organ dokonując sprostowania decyzji nie działał w oparciu o obowiązujące prawo, gdyż art. 113 k.p.a. nie dotyczy prostowania podstaw prawnych wskazanych w decyzjach, a jedynie odnosi się do oczywistych omyłek pisarskich, czy błędów rachunkowych. Wskazanie wadliwej podstawy prawnej przez organ, który swoimi decyzjami kształtuje prawa i obowiązki jednostek, jest nie do pogodzenia z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.). Zdaniem skarżącej doszło również do naruszenia art. 8 k.p.a. W tym zakresie wskazano, że w postanowieniu Prezydenta [...] nr [...], które następnie zostało uchylone po złożeniu odwołania, również dokonano sprostowania niewłaściwie powołanej podstawy prawnej w takim samym stanie prawnym. Zwrócono również uwagę, że ta sama sytuacja powtórzyła się w toczącym się równolegle postępowaniu dotyczącym drugiej części nieruchomości, gdzie również dwukrotnie popełniono te same uchybienia - najpierw w postanowieniu nr [...], a następnie w decyzji nr [...], które również zostało sprostowane. Organ po raz kolejny wydał decyzję wpływającą na kształt praw i obowiązków skarżącej i po raz kolejny przytoczył błędną podstawę prawną, mimo że na wadliwą podstawę prawną skarżąca wskazywała już uprzednio przed wydaniem ponownych decyzji w sprawie. W związku z powyższym takie działanie organu osłabia zaufanie obywateli do podejmowanych wobec nich decyzji. To przecież organy stoją na straży praworządnego działania, a zatem powinny znać podstawy prawne swojego działania i powoływać je w sposób niewadliwy. Takie postępowanie powoduje, że obywatele tracą poczucie bezpieczeństwa w ramach obowiązującego porządku prawnego. Nie wiedzą bowiem, czy wydane wobec nich decyzje mają umocowanie w obowiązujących powszechnie przepisach, czy też nie. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Istota sporu prawnego w badanej sprawie sprowadza się do kwestii dopuszczalności sprostowania na podstawie art. 113 k.p.a., jako oczywistej omyłki, błędu polegającego na tym, że w podstawie prawnej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. zamiast art. 3 ust. 1 pkt 1 powołano się na art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Wojewody [...], w okolicznościach badanej sprawy, błąd polegający na zmianie jednej jednostki redakcyjnej może zostać naprawiony w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Działanie organu prostującego własną decyzję nie stanowiło sprostowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do jego istoty. Zaistniała oczywista omyłka pisarska nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Według Wojewody, wskazany błąd pisarski nie spowodował sprzeczności z prawem rozstrzygnięcia, która uzasadniałaby jego uchylenie, ponieważ przesłanki niezbędne do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bądź odmowy takiego przekształcenia zawarte zostały w art. 1 ustawy, który został poprawnie wskazany w podstawie prawnej decyzji. Wymienione w tym przepisie kryteria muszą zostać spełnione bez względu na to, czy decyzję wydaje starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy), czy też wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Z kolei zdaniem pełnomocnika skarżące wskazana omyłka w podstawie prawnej decyzji miała charakter błędu istotnego, ponieważ zmianie uległ charakter prawny działania Prezydenta Miasta [...], tj. z organu wykonującego zadania własne na organ wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Tym samym analiza treści sentencji i uzasadnienia sprostowanej decyzji powoduje, że nie można zrekonstruować podstawy działania organu, tj. czy Prezydent działa jako organ samorządowy z zakresu własnych zadań, czy też działa w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Sentencja sugeruje działanie Prezydenta jako organu wykonującego własne zadania, natomiast uzasadnienie podpowiada, że postępowanie toczyło się w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, co z kolei zobowiązywało organ do działania w imieniu tej osoby prawnej. Oceniając przedstawione w tym miejscu argumenty stron należy przypomnieć, że art. 113 k.p.a. dopuszcza sprostowanie błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek w decyzji. Według utrwalonych już poglądów doktryny i judykatury przez błąd rachunkowy należy rozumieć omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, przy założeniu, że elementy przyjęte za podstawę tego działania były ustalone przez organ w sposób prawidłowy. Błędem pisarskim jest natomiast np. niewłaściwe użycie wyrazu, w szczególności niezgodne z jego znaczeniem w języku polskim, nieprawidłowa pisownia, odmiana lub ortografia, niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Innymi oczywistymi omyłkami w wydanych decyzjach mogą być omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co w sposób widoczny jest niezgodne z myślą wyrażoną jednoznacznie przez organ, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa itp. Oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego czy innego powinna wynikać bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem decyzji, z treścią żądania strony, z zawartością materiałów znajdujących się w aktach sprawy czy też z innymi okolicznościami (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 628 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo). Instytucja sprostowania nie może być zatem wykorzystywana do naprawiania błędów dotyczących stosowania prawa. Nie może również prowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia. Wbrew jednakże argumentom pełnomocnika skarżącej, w badanej sprawie sprostowany błąd nie dotyczył stosowania prawa. Stosowanie prawa, w najkrótszym ujęciu, polega na ustaleniu treści obowiązującego prawa, ustaleniu stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz na ustaleniu konsekwencji prawnych zaistniałego stanu faktycznego w świetle wyinterpretowanej z obowiązującego przepisu normy prawnej. Błąd Prezydenta [...], którego dotyczyło sporne sprostowanie, absolutnie nie może być potraktowany jako błąd w zakresie stosowania prawa. Oczywiście omyłkowe wskazanie jednostki redakcyjnej przepisu, mającego w sprawie zastosowanie w zakresie wykazania przez organ właściwości rzeczowej, tj. zamiast art. 3 ust. 1 pkt 1 wpisano art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdy jednocześnie organ prawidłowo w sentencji decyzji wskazuje, że nieruchomość, która stanowi przedmiot rozstrzygnięcia i jednocześnie determinuje właściwość rzeczową organu w sprawie, stanowi własność Skarbu Państwa, nie odnosi się ani do ustalenia treści obowiązującego przepisu i jego interpretacji, ani do ustaleń faktycznych, ani do ustalenia konsekwencji prawnych. Błąd w zakresie stosowania prawa musiałby się odnosić do kwestii rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, względnie rozbieżności między rozstrzygnięciem a treścią uzasadnienia. Z żadnym z tych przypadków nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Przeciwnie, z treści uzasadnienia decyzji wynika bezsprzecznie, że Prezydent Miasta [...] wydał decyzję w sprawie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, ponieważ przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia była nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa. Co więcej, o oczywistości tej omyłki świadczy fakt, że organ w pouczeniu prawidłowo wskazał, że od decyzji przysługuje odwołanie do Wojewody [...]. Inaczej byłoby w przypadku gdyby organ wydawał decyzję odnoszącą się do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). W takim przypadku organem właściwym do rozpatrzenia odwołania byłoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W ocenie Sądu, interpretując i stosując art. 113 k.p.a. należy dostrzegać ratio legis tego przepisu. Chodzi o usuwanie takich błędów zawartych w decyzji, które w żaden sposób nie rzutują na prawidłowość samego rozstrzygnięcia, w tym przypadku przesłanki niezbędne do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bądź odmowy takiego przekształcenia zawarte zostały w art. 1 ustawy, który został poprawnie wskazany w podstawie prawnej decyzji (w ustępie 1 i 3). Prostowane w tym trybie błędy są dostrzegalne już na pierwszy rzut oka, bez konieczności wnikliwej analizy treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji. Z takiego rodzaju błędem mamy do czynienia w badanej sprawie. Należy zwrócić również uwagę na konsekwencje przyjęcia poglądu reprezentowanego przez pełnomocnika skarżącego. Wykluczenie dopuszczalności usunięcia tak prostego błędu w decyzji, zakładając że nie będzie on rzutował na poprawność samego rozstrzygnięcia, oznaczałoby konieczność uchylania decyzji przez organ odwoławczy względnie sąd administracyjny tylko po to, aby organ, do którego sprawa trafia ponownie orzekał, nie zmieniając treści rozstrzygnięcia. Taka konkluzja kłóciłaby się z racjonalnie pojmowaną ekonomią procesową. Jej wyrazem jest wszak treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), stanowiącego, że podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny mogą być tylko takie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 113 k.p.a. nie jest uzasadniony. W dalszej kolejności należy wskazać, że chociaż dwukrotne popełnienie tego samego błędu, a w sumie w decyzjach skierowanych do strony organ czterokrotnie popełnił ten błąd, budzić może po stronie skarżącej uzasadnione zastrzeżenia i wątpliwości, które niewątpliwie nie sprzyjają budowaniu zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, tym niemniej załatwienie sprawy nie po myśli skarżącej nie świadczy automatycznie o naruszeniu zasady praworządności. Ponadto nie każde naruszenie prawa oznacza prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z tej zasady wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Zasady dotyczące obowiązków organu administracji polegające na przestrzeganiu naczelnych zasad postępowania administracyjnego nie mogą powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, które wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Nie doszło zatem do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Sprostowanie oczywistego błędu w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., było konieczne, aby usunąć oczywistą rozbieżność w treści sentencji decyzji, gdzie dwukrotnie wskazano, że przedmiotem postępowania jest nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, a więc Prezydent [...] orzekał w tej sprawie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Podjęte przez organ działania nie prowadziły do zmiany rozstrzygnięcia. Ekonomia procesowa natomiast nakazuje usuwanie prostych, oczywistych błędów, nie wpływających na treść rozstrzygnięcia w uproszczonym trybie sprostowania. Rozstrzygnięcie nie uległo żadnej zmianie, prawa skarżącej nie zostały zatem w żaden sposób naruszone. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargą na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.