II SA/Wr 1053/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA - Anna Siedlecka, Protokolant apl. prok. - Radosław Pencakowski, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K.j na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla zespołu w rejonie ul. P.i ul. T. K. oddala skargę. Uchwałą nr [...]z dnia [...]Rada Miejska w J. na podstawie art. 24 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) odrzuciła w całości zarzut z dnia [...]złożony przez A. K. do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla zespołu w rejonie ul. P. i ul. T. K., ustalającego przeprowadzenie ulicy publicznej o symbolu [...] i [...] przez teren jej działki nr [...]. Według uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały, ulica dojazdowa o symbolu [...] łącząca ulice T. K. i J. P. II została przeprowadzona w optymalny sposób przy uwzględnieniu uwarunkowań wynikających z istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz możliwości uzyskania racjonalnego podziału przestrzennego obszaru. Ulicę wytyczono przez teren już wykorzystywany dla ruchu samochodowego przez jej współużytkowników wieczystych, o prostym i krótkim przebiegu, bez konieczności likwidacji jakiegokolwiek budynku. Kwartał urbanistyczny w którym wytyczono ulicę jest zbyt duży, pozbawiony ulic, został spontanicznie zagospodarowany chaotyczną zabudową w sposób dysfunkcyjny i sprzeczny z zasadami ładu przestrzennego. Ulica ta umożliwi kształtowanie się regularnej zabudowy mieszkaniowo-usługowej i będzie rozdzielała strefę śródmiejską od peryferyjnej oraz pełniła ważną rolę komunikacyjną. Omawiany kwartał urbanistyczny stanowi barierę komunikacyjną pomiędzy częściami miasta położonymi na wschód od ciągu ulic J. P. II i P. oraz na zachód od ul. T. K. Planowana ulica ułatwi obsługę transportową obiektów gospodarczych po byłym przedsiębiorstwie A. Uszczuplenie działki na rzecz ulicy klasy lokalnej ([...]) T. K. wynika z konieczności zapewnienia odpowiednich parametrów tj. minimum 12 m szerokości pasa ulicznego w liniach rozgraniczających, przy czym w dotychczas obowiązującym planie ogólnym ustalona szerokość pasa tej ulicy jest większa i wynosi około 25 m. Planowane przeprowadzenie ulicy dojazdowej ([...]) narusza interes prawny A. K. jako współwłaścicieli nieruchomości, jednak następuje w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i wyrok NSA w ONSA 2001/1/16) i nie narusza art. 64 Konstytucji RP. Na dopuszczalność tego naruszenia wskazuje pośrednio art. 36 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, określający system rekompensat za poniesione szkody. W skardze na powyższą uchwałę A. K. wskazała, że nabyła zabudowana działkę od "A S.A. z D. wraz z udziałem w drodze dojazdowej. Zamiany w projekcie nie były konsultowane z właścicielami terenu. Nie wiadomo o jaką część działki nastąpi uszczuplenie jej własności, bowiem nie otrzymała mapy lub należytych wyjaśnień. Odległość od budynku do drogi wynosi obecnie 10 m i skarżąca chciała tę przestrzeń zabudować. Skoro droga ma obecnie 6 m a docelowo ma mieć 12 m, to jej poszerzenie nastąpi przypuszczalnie kosztem działki skarżącego. Na to nie wyraża zgody. Odrzuca w całości uzasadnienie o celowości przeprowadzenia drogi. Działka po przeciwnej stronie jest w ogóle niezagospodarowana. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w J. wniosła o jej oddalenie z powołaniem się na argumentację zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Planowana ulica usprawni komunikację ogólnomiejską, ułatwi obsługę transportową tego kwartału urbanistycznego, który dzieli oraz przeprowadzenie sieci infrastruktury technicznej obsługującej ten kwartał. Ulicę przeprowadzono po istniejącej drodze, która nie ma obecnie połączenia z ul. J. P. II, dlatego konieczne jest niewielkie (2-4 m) zajęcie sąsiadujących działek dla poszerzenia pasa ulicznego i jego przedłużenie o 50 m. W toku procedur opiniowania i uzgadniania projektu właściwe organy (w tym zarządy dróg publicznych) nie zakwestionowały zasadności wytyczenia planowanej ulicy dojazdowej. Dochowano ponadto procedury opracowania projektu planu, jednak skarżąca nie zgłosiła żadnego wniosku. Uzyskanie projektu zmiany wymagało zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy złożenia wniosku. Skoro szerokość ulicy dojazdowej w jej liniach rozgraniczających wynosi 10 m, zaś szerokość obecnej drogi dojazdowej jest zmienna oraz z uwagi na podziały geodezyjne, które nie są prostolinijne, można obecnie jedynie w przybliżeniu określić, że uszczuplenie działki skarżącej nastąpi na szerokości od 2 m do 4 m maksymalnie. Część terenu dla tego pasa ulicznego zostanie przejęta od działki położonej po przeciwnej stronie. Właściciel tej działki otrzymał już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku usługowego. Aktualny stan zagospodarowania kolejnych działek wpłynął na ustalenie przebiegu planowanej ulicy, który powinien być prostolinijny a nie łamany, co uniemożliwia postulowane przez skarżącą przesunięcie pasa ulicznego w kierunku południowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139) uprawnionym do wniesienia zarzutu jest każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś rada gminy rozstrzyga o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu w całości lub w części w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Na tle tego przepisu wymagało ustalenia, co będzie stanowiło i według jakich kryteriów przedmiot ocen sądu administracyjnego w przypadku zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutu, skoro sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, zatem nie z uwagi na celowość lub słuszność zaskarżonego aktu. Początkowo w nauce prawa administracyjnego wyrażono obawę, że w tym przypadku będzie to kontrola czysto formalna, ograniczona do sprawdzenia legalności procedury podejmowania samej zaskarżonej uchwały i sporządzenia jej uzasadnienia (Jan Zimmermann "Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego" Samorząd Terytorialny 1996 z. 10 s. 19 i nast.). W szczególności bowiem sąd administracyjny nie mógłby badać zasadności odrzucenia zarzutu w nawiązaniu do treści projektu planu oraz treści interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego zarzut. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto natomiast, że obok kwestii proceduralnych dotyczących uchwały o odrzuceniu zarzutu, badaniu pod względem legalności przez sąd podlega ponadto dochowanie przez organy gminy ustanowionej w ustawie procedury planistycznej prowadzącej do opracowania projektu planu (skoro wskutek odrzucenia zarzutu z reguły uchwalony plan będzie zawierał zaskarżony fragment projektu planu), a przede wszystkim kwestia, czy naruszenie przez przyszły plan interesu prawnego wnoszącego zarzut (uzasadniające jego legitymację do zaskarżenia uchwały) połączone jest z naruszeniem prawa w znaczeniu przedmiotowym. Podkreśla się przy tym znaczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 cyt. ustawy), obejmującego możność ustalenia, w zależności od potrzeb, terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych, w tym terenów nie stanowiących własności gminy (art. 10 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy). Ramy tego władztwa wyznaczone są przez powinność wszechstronnego rozważenia interesu publicznego i prywatnego oraz należytego uzasadnienia dla wykonanego wariantu rozwiązania planistycznego, a ponadto przez zakaz przyjmowania rozwiązań godzących w istotę prawa własności zainteresowanych podmiotów, a nie prowadzących jedynie do jego ograniczenia (por. art. 64 ust. 3 Konstytucji). Przyznana gminie swoboda w ustalaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu ograniczona jest zatem zarówno powinnością przestrzegania sformalizowanej procedury (art. 6 i art. 18 cyt. ustawy) jak i przestrzegania ustaw szczególnych oraz uwzględnienia ustanowionych warunków lub wymagań (art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 9, art. 10 cyt. ustawy). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w omówionym powyżej zakresie i według opisanych kryteriów, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podniesione w zarzucie, a następnie skardze, zagadnienia celowości urządzenia drogi lub ulicy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ odniósł się konkretnie do zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń lub wątpliwości oraz wyjaśnił konieczność nieznacznego ograniczenia prawa własności jej nieruchomości dla realizacji interesu publicznego i jedynie w niezbędnym zakresie. Jak wynika z akt administracyjnych oraz dołączonych do akt sądowych dokumentów, przy opracowaniu projektu planu i rozstrzygania w sprawie zarzutu organy gminy przestrzegały ustanowionej procedury planistycznej i wymagań wynikających z ustaw szczególnych, jak też dokonały wymaganych uzgodnień (pisma z dnia [...]). Nie znalazły potwierdzenia zarzuty dowolności lub pomijania uzasadnionych interesów mieszkańców, w tym właścicieli nieruchomości na obszarze objętym projektem planu. Powinno być oczywiste, że planowanie urządzenia ulic w części miasta pozbawionej należytej komunikacji, porządkujące chaotyczną zabudowę na terenie poprzemysłowym, o ile wstępnie lub bezpośrednio narusza interesu właścicieli działek przyległych, to w ostatecznym rezultacie przynosi także i im określone korzyści, zatem obiektywnie powinno być przez nich pożądane. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.