II SA/Wr 1056/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Julia Szczygielska NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Agnieszka Karcz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 18 kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. Z. z dnia 11 grudnia 1998 r. (nr [...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wykonaniu linii dwutorowej 20 kV od GPZ w L. Z. do Zakładu Kamienia Budowlanego w R. oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia 4 marca 2002 r. po rozpatrzeniu w postępowaniu wszczętym żądaniem W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy L. Z. z 11 grudnia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wykonaniu linii dwutorowej 20 kV od GPZ w L. Z. do Zakładu Kamienia Budowlanego w R. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia jej nieważności uznając, że brak jest do tego podstaw prawnych. Jako podstawę prawną decyzji Kolegium przywołało art. 156 § 1 pkt 7, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). W złożonym w trybie art. 127 § 3 kpa wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zawarł zarzuty odnoszące się do trybu postępowania zakończonego tą decyzją Burmistrza Miasta i Gminy L. Z., zarzuty do treści pisma tego organu z 14 stycznia 2002 r., którym przekazano akta sprawy do Kolegium, a także obszerne wywody na temat trybu doręczania mu pism i decyzji przez Urząd Miasta i Gminy L. Z. Ponadto wnioskodawca zawarł w swoim wniosku polemikę ze stanowiskiem Kolegium przedstawionym w zaskarżonej decyzji, co do braku sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji, dla której warunki określała decyzja Burmistrza Miasta i Gminy L. Z. z dnia 11 grudnia 1998 r., analizując ustalenia tego planu. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2002 r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa oraz art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 kpa - po rozpatrzeniu wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 4 marca 2002 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie Kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw do uchylenia swojej decyzji z dnia 4 marca 2002 r. W ocenie Kolegium zawarte we wniosku strony zarzuty są niezasadne, a ponadto w znacznej części odnoszą się do spraw związanych z wybudowaniem kwestionowanej linii energetycznej na działce strony, a ten etap postępowania inwestycyjnego i wydawane w nim decyzje są poza zakresem kompetencji Kolegium. Poinformowano o tym wnioskodawcę zarówno w piśmie nr [...] z 7 stycznia 2002 r. jak i w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Z tego powodu wywody wnioskodawcy na temat parametrów technicznych wybudowanej linii energetycznej i jej oddziaływania nie podlegają rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu. Kolegium wskazuje także ponownie na istotny fakt, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 46 ust. 2 ustaw7 z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzą praw do terenu, a więc także wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy L. Z. omawiana decyzja z 11 grudnia 1998 r. nie rodziła praw do terenu działek, na których była planowana, o czym informowała zamieszczona w niej klauzula. Decyzja ta nie upoważniała zatem inwestora do budowy linii energetycznej na terenie należącym do W. K. bez jego zgody. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył W. K. W obszernej skardze podtrzymał zarzuty zbieżne z odwołaniem i podniósł, że (jego zdaniem) kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego gminy, jako przepisem gminnym i stąd winna być wyeliminowana z obrotu prawnego, czego we wnioskach domaga się skarżący. Przywołując uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r. (VI SA 13/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 154) skarżący podnosi, że "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wkraczać w tę sferę w rozumieniu art. 28 kpa..." Szerokie uzasadnienie skargi zmierza do wywiedzenia, że kwestionowana decyzja w istocie narusza prawo własności strony. Plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał zakładu kamienia budowlanego, bowiem zakład ten należy do gminy B. K. Zdaniem strony w decyzji mamy do czynienia z inwestycją o wielkiej uciążliwości dla środowiska. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skarga nie podlega uwzględnieniu, bowiem wydaje się polegać na nieporozumieniu. Materialno-prawną podstawę wydanej przez organy administracji decyzji z dnia 11 grudnia 1998 r. stanowiły przepisy art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 3, 42, 46 ust. 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 43 tej ustawy wskazywał, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w wersji obowiązującej w dniu wydania kwestionowanej decyzji, gdyż przepis ten został znowelizowany z dniem 15 marca 2001 r. przez art. 1 pkt 6 ustawy z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 14, poz. 124). Treść wskazanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że aby uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma potrzeby legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do gruntu. Ta okoliczność jest badana przez kompetentne organy administracji publicznej na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a powyższy wymóg wynika z art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), w myśl którego pozwolenie na budowę można wydać wyłącznie inwestorowi, który (między innymi) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium - zawartym w uzasadnieniu decyzji utrzymującej kwestionowaną decyzję w mocy - że akta administracyjne pierwszej instancji jednoznacznie wskazują, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w świetle obowiązujących przepisów prawa winna była być korzystna dla inwestora. Jak bowiem wynika ze znajdującego się w aktach wypisu i wyry su miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy L. Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy L. Z. z dnia 27 lutego 1991 r. (Nr [...]), "teren objęty inwestycją jest przeznaczony na cele rolne i leśne, użytkowanie bez zmian. Na terenach zainwestowania wyznaczonych planem dopuszcza się możliwość remontów, modernizacji i budowy nowych obiektów, których funkcja nie jest sprzeczna z funkcją planu. Realizacja planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzi na teren wsi inwestycje z zakresu mieszkalnictwa, przemysłu, usług i infrastruktury technicznej." Z lektury akt administracyjnych wynika nadto, że linia 20 kV L-879 została wybudowana ponad 20 lat temu dla zasilania kamieniołomu w O. K. Z uwagi na małe obciążenie linii w późniejszym czasie zostały wybudowane odgałęzienia ze stacjami transformatorowymi, a ostatnie ze słupa nr 26. Na dzień wydawania decyzji lokalizacyjnej na odcinku od słupa nr 26 do kamieniołomu istniały tylko słupy bez przewodów. Od słupa nr 27 linii L - 879 trasa linii projektowanej miała być prowadzona po istniejącej trasie linii. Trasa linii miała przebiegać przez użytki rolne, łąki, ugory i przecinkę leśną. W dacie wydawania tamtej decyzji, wedle art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna była określać rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, okres ważności decyzji; w stosunku do inwestycji liniowych decyzja określa ponadto: przebieg inwestycji, a w przypadku inwestycji wymagających wydzielenia terenu, granice tego terenu, wyznaczone na mapie w stosownej skali, w miarę potrzeby, szczególne warunki wynikające z charakteru inwestycji. Dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne wskazują, że decyzja nr [...] zawiera wymienione elementy. W niniejszym postępowaniu sądowym kontroli podlegają decyzje administracyjne wydane w toku postępowania wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji legalizacyjnej. W myśl art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W toku postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wykazało, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została dotknięta jedną z kardynalnych wad ujętych enumeratywnie w przywołanym przepisie. Jak wynika z poprzednich uwag, obowiązujący w dacie wydawania decyzji ostatecznej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzał zakazu wybudowania na terenie objętym decyzją linii energetycznej. W tym miejscu można przypomnieć, że zgodnie z art. 16 nieobowiązującej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Kwestią odmienną pozostaje trafność decyzji o pozwoleniu na budowę, która analizuje projekt w zakresie spełniania szeregu wymogów zawartych w ustawie z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a także w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Rozpoznając niniejszą sprawę dodać jeszcze można, że kwestię stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu omawiał Z. N. w "Wybranych zagadnieniach Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego o zagospodarowaniu przestrzennym" (Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z. 1 z 1998 r., s.72), wskazując, iż "zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem (NSA - przyp. sądu) (zob. np. wyrok z dnia 10 czerwca 1997 r., IV SA 1419/95) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji jest nieważna wówczas, gdy jest ona w "sposób oczywisty" sprzeczna z ustaleniami planu. Przez oczywistą sprzeczność decyzji z ustaleniami planu miejscowego należy rozumieć sytuację, gdy decyzja została wydana wbrew treści wyraźnie sformułowanego ustalenia planu. Sprzeczność taka nie występuje zatem wówczas, gdy przepisy planu są na tyle ogólne, że ustalenie treści normy prawnej, w nim zawartej wymaga dokonania wykładni ustaleń planu". Jeśli chodzi o uchwałę zacytowaną w skardze, to jest ona o tyle dla rozpatrywanego stanu faktycznego bez znaczenia, że odnosi się do kwestii kto jest stroną w postępowaniu "lokalizacyjnym", a nie problematyki stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Na koniec dodać jeszcze można, że skarżący wprawdzie dołączył do akt kopię swojego pisma z dnia 27 listopada 1998 r., z której wynika, że już w toku tamtego postępowania nie wyrażał zgody na realizację inwestycji, ale z oryginału tego pisma znajdującego się w aktach sprawy wynika, że "w związku z negocjacjami z dn. 2.12.98 umowa ta jest nieważna" - podpisano W. K. Reasumując, wobec bezzasadności skargi podlega ona oddaleniu, po myśli art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.